La concesión municipal no empieza en el pliego: empieza en el estudio de viabilidad

23 de septiembre de 2026 · Contratación pública y servicios públicos

El Informe Especial de Supervisión del mercado concesional en España, aprobado por OIReScon el 20 de julio de 2026, confirma tres problemas que afectan de lleno a los ayuntamientos: estudios de viabilidad débiles, plazos que no responden al periodo de recuperación y una concurrencia reducida. El expediente debe resolver esas cuestiones antes de traducirlas al pliego.

1. Introducción: el plazo no puede ser el punto de partida

Un Ayuntamiento quiere licitar la explotación de una instalación deportiva, un aparcamiento, el transporte urbano o un servicio vinculado al espacio público. La primera conversación suele comenzar con una cifra: diez, veinte o veinticinco años. A partir de ella se proyectan ingresos, inversiones y costes hasta conseguir que el modelo cierre.

La secuencia jurídica y económica debería ser la contraria. Primero debe definirse la necesidad, compararse la concesión con otras formas de prestación, estimarse la demanda, calcularse las inversiones y reposiciones, proyectarse los costes e ingresos y asignarse los riesgos. Solo entonces puede determinarse si existe una transferencia real del riesgo operacional y qué duración resulta necesaria para recuperar la inversión en condiciones normales.

El Informe Especial de Supervisión del mercado concesional en España, aprobado por el Pleno de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación el 20 de julio de 2026, ofrece datos suficientes para convertir esa secuencia en una prioridad municipal.

Durante 2025, el sector público local promovió 2.129 de las 2.726 licitaciones de concesión analizadas: el 78,10 % del número total y el 62,93 % de su importe. Desde la puesta en funcionamiento de la Oficina Nacional de Evaluación hasta el 31 de diciembre de 2025, 168 de las 188 solicitudes de informe recibidas procedían del ámbito local.

La concesión es, por tanto, una cuestión especialmente municipal. También lo son sus dificultades de preparación.

2. Los datos que obligan a revisar el expediente

El informe de OIReScon no convierte una estadística en una causa de invalidez. Sí permite identificar señales que el órgano de contratación no debería ignorar.

En la muestra examinada, el 17,08 % de las licitaciones concesionales terminó desierto, frente al 7,78 % del conjunto de la contratación pública analizada. La menor concurrencia puede responder a muchas causas y no demuestra por sí sola que el pliego esté mal diseñado. Pero obliga a comprobar si las previsiones de demanda son creíbles, si los riesgos pueden financiarse, si la duración está justificada y si las condiciones permiten formular una oferta seria.

La experiencia de la Oficina Nacional de Evaluación aporta una segunda alerta. De 86 informes en los que comprobó el periodo de recuperación de la inversión, en 51 —el 59,30 %— la duración propuesta no se ajustaba al cálculo exigido por la normativa. No se trata de una diferencia menor: el plazo condiciona la competencia, la rentabilidad, la exposición al riesgo y la permanencia de la Administración en una relación contractual de larga duración.

Finalmente, solo ocho de las solicitudes tramitadas por la Oficina no necesitaron requerimiento de subsanación o aclaración. En casi el 30 % fue necesario un segundo requerimiento. El dato no autoriza a calificar todos los estudios municipales como deficientes, pero confirma que la documentación económico-financiera suele llegar incompleta, incongruente o insuficientemente explicada.

3. Marco normativo de la decisión concesional

3.1. La concesión exige transferencia del riesgo operacional

Los artículos 14 y 15 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, definen las concesiones de obras y de servicios a partir del derecho de explotación y de la transferencia al concesionario del riesgo operacional.

El riesgo puede ser de demanda, de suministro o de ambos tipos. Existe transferencia cuando no está garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el concesionario recupere las inversiones ni cubra los costes derivados de la explotación y la exposición a las incertidumbres del mercado no es meramente nominal o desdeñable.

No basta que los usuarios abonen una tarifa. Tampoco basta denominar concesión al contrato. Si las aportaciones, compensaciones, garantías o mecanismos de reequilibrio neutralizan en conjunto la incertidumbre económica, debe revisarse la calificación y el reparto de riesgos.

3.2. El estudio de viabilidad precede al expediente

Para la concesión de obras, el artículo 247 de la LCSP exige un estudio de viabilidad antes de decidir la utilización de esta modalidad contractual. Entre otros contenidos, debe justificar las ventajas cuantitativas y cualitativas frente a otros contratos, incluir previsiones sobre demanda, inversiones, costes e ingresos y calcular el valor actual neto.

Para la concesión de servicios, el artículo 285.2 establece que la tramitación del expediente irá precedida de la realización y aprobación de un estudio de viabilidad o, en su caso, de viabilidad económico-financiera. Si el estudio concluye que el proyecto es inviable, su conclusión tiene carácter vinculante.

El pliego viene después. Debe trasladar las condiciones de prestación, tarifas, canon y distribución de riesgos, pero no puede reparar por sí solo un modelo económico que no ha demostrado la viabilidad ni la conveniencia de la concesión.

3.3. La duración resulta del periodo de recuperación

El artículo 29.6 de la LCSP dispone que las concesiones tendrán un plazo limitado. Si exceden de cinco años, la duración máxima no podrá superar el periodo razonable para recuperar las inversiones directamente relacionadas con la explotación, junto con un rendimiento sobre el capital invertido, teniendo en cuenta las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos contractuales.

El artículo 10 del Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, desarrolla el cálculo del periodo de recuperación mediante flujos de caja. Incluye los cobros y pagos de explotación, las inversiones y el valor residual, y aplica la tasa de descuento establecida en la norma.

El resultado no es una duración mínima que el Ayuntamiento deba conceder automáticamente. Es el límite que debe justificarse con las inversiones y flujos previstos. Si el modelo acredita una recuperación anterior, una duración mayor no queda explicada por el mero deseo de dotar al contrato de estabilidad.

4. Qué debe demostrar el estudio de viabilidad

4.1. Por qué se elige una concesión

El estudio debe comparar alternativas de forma real. Repetir que la concesión aporta eficiencia o traslada riesgos no acredita que esas ventajas concurran en el servicio concreto.

La comparación puede considerar, según el caso, la gestión directa, el contrato de servicios y la concesión. Debe identificar costes públicos, inversiones, capacidad municipal, calidad esperada, flexibilidad, riesgos y consecuencias presupuestarias. El objetivo no es producir una conclusión favorable predeterminada, sino justificar la forma de gestión elegida.

OIReScon señala que la mayoría de los estudios revisados no justificaba las ventajas cuantitativas y cualitativas o lo hacía de manera genérica. Ese defecto aparece antes del pliego: si no se demuestra por qué procede una concesión, la distribución contractual de riesgos carece de una base suficiente.

4.2. Una demanda apoyada en datos actuales

La estimación de usuarios, consumos o utilización determina los ingresos y, con ellos, la sostenibilidad del proyecto. La Oficina ha encontrado carencias metodológicas y previsiones capaces de introducir incertidumbre, reducir la concurrencia o dejar la licitación sin ofertas.

Cuando el servicio ya existe, deben utilizarse datos históricos depurados y explicarse los cambios previstos. Si es nuevo, conviene identificar la metodología, las fuentes y las variables empleadas. La previsión debe abarcar toda la vida de la concesión, no solo el primer ejercicio.

El estudio debería incorporar al menos un escenario base y pruebas de sensibilidad sobre las variables decisivas. Los escenarios no sustituyen la estimación central, pero permiten conocer qué sucede si la demanda, la inflación, los costes de personal, la energía o las inversiones se desvían.

4.3. Distinguir la rentabilidad y el período de recuperación

OIReScon ha localizado estudios que limitaban sus proyecciones al primer ejercicio o empleaban hipótesis de precios sin explicar su coherencia con la evaluación económica. Un solo año no permite examinar la viabilidad de toda la concesión. Deben distinguirse, sin embargo, la evaluación de rentabilidad —incluido el valor actual neto— y el cálculo reglado del período de recuperación de la inversión. En la primera, las hipótesis de precios, ingresos, costes y tasa de descuento deben ser coherentes. Para el período de recuperación, el artículo 10.2 del Real Decreto 55/2017 prescribe flujos de caja cuyos componentes no incorporen actualizaciones monetarias. Utilizar precios constantes no constituye, por sí solo, un defecto de ese cálculo. El modelo debe recoger todas las anualidades relevantes, las inversiones y reposiciones necesarias, los costes e ingresos de explotación y el valor residual cuando proceda, aplicando a cada evaluación su metodología.

4.4. Riesgos que no desaparecen al escribirlos en una matriz

La matriz de riesgos debe explicar qué parte soporta cada sujeto, cómo se manifiesta el riesgo y qué efecto tienen las medidas de mitigación. No basta asignar formalmente al concesionario el riesgo de demanda si después se garantiza un nivel de ingresos que elimina sus consecuencias económicas.

También deben revisarse conjuntamente las cláusulas de revisión, aportaciones públicas, garantías, compensaciones y reglas de reequilibrio. Cada mecanismo puede ser lícito en su contexto, pero su efecto acumulado no puede vaciar la transferencia del riesgo operacional que define la concesión.

4.5. Coherencia entre estudio, pliegos y modelo financiero

La Oficina ha observado discordancias entre los estudios de viabilidad y los pliegos. Para evitarlas, la revisión final debe comprobar que todos los documentos describen el mismo servicio, inversiones, tarifas, canon, duración, riesgos y obligaciones.

El estudio no es un antecedente que pueda olvidarse al redactar el pliego. Es la explicación económica de las decisiones que el pliego convierte en obligaciones contractuales.

5. Cómo calcular la duración sin empezar por una cifra

El proceso puede ordenarse en cinco pasos:

1. Identificar todas las inversiones directamente relacionadas con la explotación y las restantes inversiones necesarias para cumplir los objetivos contractuales.

2. Proyectar los flujos de caja de explotación e inversión durante cada anualidad.

3. Incorporar el valor residual cuando proceda y aplicar la tasa de descuento prevista en el artículo 10 del Real Decreto 55/2017.

4. Determinar el primer año en que se produce la recuperación conforme a la metodología legal.

5. Contrastar el resultado con los límites máximos del artículo 29.6 de la LCSP y trasladarlo de forma coherente al expediente y al pliego.

La tasa de descuento no puede elegirse solo para obtener el plazo deseado. El Real Decreto 55/2017 vincula su valor al rendimiento medio de la deuda del Estado a diez años de los últimos seis meses, incrementado en 200 puntos básicos, con la referencia y posibles modificaciones previstas en el propio artículo 10.

El informe de OIReScon explica que, cuando detectó duraciones incorrectas, propuso el plazo que permitía recuperar las inversiones conforme a la normativa y consideró injustificada una duración mayor. La lección para el Ayuntamiento es sencilla: el plazo debe ser una conclusión del cálculo, no una instrucción al técnico que lo prepara.

6. Cuándo interviene la Oficina Nacional de Evaluación

El artículo 333.3 de la LCSP exige informe preceptivo de la Oficina Nacional de Evaluación, con carácter previo a la licitación, para determinadas concesiones de la Administración General del Estado y de las corporaciones locales.

No basta afirmar que el valor estimado supera un millón de euros. Debe concurrir además uno de estos supuestos:

• que el valor estimado sea superior a un millón de euros y existan aportaciones públicas a la construcción o explotación, o medidas de apoyo a la financiación del concesionario; o

• que la tarifa sea asumida total o parcialmente por el poder adjudicador y el importe de las obras o los gastos de primer establecimiento supere un millón de euros.

El artículo 333.3 prevé el informe de la Oficina Nacional de Evaluación para las concesiones de la Administración General del Estado y de las corporaciones locales que cumplan sus requisitos. Cada comunidad autónoma puede adherirse a la Oficina o acudir a su órgano equivalente cuando se trate de sus propios contratos de concesión. En un expediente municipal no debe deducirse la sustitución de la Oficina Nacional por un órgano autonómico únicamente de la ubicación territorial del Ayuntamiento: debe verificarse el régimen competencial aplicable.

El informe es preceptivo, pero no vinculante. Si la entidad destinataria se aparta de sus recomendaciones, el artículo 333.6 exige motivarlo en un informe incorporado al expediente y publicarlo en el perfil de contratante y en la Plataforma de Contratación del Sector Público.

OIReScon detectó que, de 62 licitaciones de 2025 que, en principio, cumplían los requisitos objetivos del artículo 333, solo en 17 se publicó el informe preceptivo. Para el expediente municipal, comprobar esta obligación tarde puede obligar a detener la licitación o rehacer documentación que debía estar preparada desde el inicio.

7. La concurrencia se prepara antes de publicar

Una concesión compleja no garantiza muchas ofertas. El 17,08 % de procedimientos desiertos registrado por OIReScon no permite atribuir el resultado a una única causa, pero sí aconseja revisar barreras evitables.

Antes de aprobar el expediente conviene comprobar:

• si la demanda y los costes resultan creíbles para un operador razonable;

• si el plazo permite recuperar la inversión sin prolongar innecesariamente la exclusividad;

• si la solvencia y las garantías son proporcionadas;

• si la distribución de riesgos puede financiarse;

• si la documentación permite valorar el proyecto sin incertidumbres evitables;

• y si el plazo de presentación de ofertas es adecuado a la complejidad del modelo.

Una consulta preliminar del mercado puede servir para contrastar hipótesis técnicas y económicas, siempre que respete el artículo 115 de la LCSP, se documente y no favorezca a un operador. No sustituye la decisión administrativa ni permite trasladar al mercado la definición del interés público.

8. Errores que conviene evitar

Fijar primero veinte o veinticinco años. La duración debe resultar del periodo de recuperación y de los límites legales.

Repetir las ventajas de la concesión sin compararlas. El estudio debe justificar por qué esta forma de gestión es adecuada para el proyecto concreto.

Proyectar solo el primer año. Inversiones, reposiciones, costes, ingresos y demanda deben abarcar toda la vida concesional.

Usar datos antiguos sin actualización. OIReScon ha encontrado estudios con más de dos años de antigüedad; la fiabilidad debe revisarse cuando cambian precios, demanda o condiciones de financiación.

Declarar transferido el riesgo porque lo dice el pliego. Debe evaluarse el efecto real de tarifas, aportaciones, garantías y compensaciones.

Separar el estudio del pliego. Ambos documentos han de mantener las mismas magnitudes y decisiones.

Solicitar el informe de la Oficina al final. Su eventual carácter preceptivo debe comprobarse durante la preparación y antes de la licitación.

9. Lecciones prácticas para el Ayuntamiento

La concesión exige un trabajo coordinado. El servicio promotor define la necesidad y los estándares; los técnicos construyen las hipótesis físicas y de demanda; el análisis económico proyecta los flujos; Secretaría comprueba la figura contractual, los riesgos y la coherencia documental; Intervención analiza las consecuencias económico-presupuestarias dentro de sus funciones.

Una revisión interna útil puede organizarse con siete preguntas:

1. ¿Se ha demostrado por qué la concesión es preferible a las alternativas consideradas?

2. ¿La demanda se apoya en datos actuales, trazables y sometidos a sensibilidad?

3. ¿El concesionario soporta una incertidumbre económica real?

4. ¿El plazo nace del cálculo del periodo de recuperación?

5. ¿El modelo incorpora todas las inversiones, reposiciones, costes e ingresos?

6. ¿Estudio y pliegos describen el mismo proyecto?

7. ¿Se ha comprobado correctamente si el informe del artículo 333.3 es preceptivo?

La respuesta negativa no siempre obliga a abandonar la concesión. Normalmente indica qué debe corregirse antes de exponer el proyecto al mercado.

10. Conclusión

El informe de OIReScon no desaconseja las concesiones municipales. Demuestra que su dificultad principal se concentra en la fase previa: justificar la forma de gestión, estimar la demanda, construir un modelo completo, transferir riesgo operacional real y calcular la duración.

Cuando esas decisiones se aplazan hasta el pliego, el expediente intenta convertir hipótesis débiles en obligaciones de largo plazo. Cuando el estudio de viabilidad es sólido, el pliego deja de ser el punto de partida y cumple su función correcta: traducir a reglas contractuales una decisión pública ya explicada.

Fuentes oficiales

Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación. Informe Especial de Supervisión del mercado concesional en España, aprobado por el Pleno el 20 de julio de 2026.