18 de noviembre de 2025

1. Introducción y Caso Analizado

El principio de libertad de pactos constituye una de las piedras angulares de la contratación del sector público, permitiendo a las partes modular las condiciones de su relación jurídica para adaptarlas a las especificidades de la prestación. No obstante, esta autonomía de la voluntad encuentra su límite en un conjunto de potestades administrativas que, por su vinculación directa con la tutela del interés general y la correcta gestión de los fondos públicos, ostentan un carácter irrenunciable. El presente análisis tiene por objeto examinar la tensión entre ambos principios, zanjando una controversia doctrinal de hondo calado a través del estudio de una reciente e importante sentencia del Tribunal Supremo que erige la potestad de verificación como un límite infranqueable.

La resolución objeto de este estudio es la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, núm. 1132/2025, de 12 de septiembre (Recurso de Casación 4575/2022; Roj: STS 4057/2025; ECLI:ES:TS:2025:4057).

En ella, el Alto Tribunal aborda una cuestión jurídica de enorme calado práctico: determinar si el artículo 216.4 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP), aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, permite que, en virtud de la libertad de pactos, un contrato administrativo suprima la potestad de la Administración de verificar la correcta ejecución de los servicios y aprobar formalmente su conformidad antes de que comience a computar el plazo para el abono de la factura.

La relevancia de esta cuestión, especialmente para la Administración Local, es máxima. La correcta interpretación de este precepto impacta directamente en la gestión diaria de los contratos, en el control del gasto público y en la prevención de litigios derivados de la demora en los pagos, ofreciendo seguridad jurídica tanto a los gestores públicos como a los contratistas. A continuación, se exponen los hechos que dieron lugar a este trascendental pronunciamiento.

2. Contexto y Hechos Principales

Para valorar el alcance del fallo del Tribunal Supremo, resulta indispensable comprender el iter procesal que condujo al recurso de casación, especialmente el explícito cambio de criterio manifestado por el tribunal de instancia en la fase de apelación, que fue el detonante de la intervención del Alto Tribunal para fijar jurisprudencia.

La cronología de los antecedentes del caso puede resumirse en los siguientes puntos:

1. Origen del Conflicto: La mercantil SMART HOSPITAL CANTABRIA, S.A. reclama el derecho a emitir sus facturas mensuales por los servicios prestados en el Hospital Universitario Marqués de Valdecilla sin necesidad de someterse a un procedimiento previo de conformidad por parte de la Administración. Esta pretensión es rechazada inicialmente por el Director Gerente del hospital y, posteriormente, desestimada en alzada por la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria mediante Resolución de 2 de diciembre de 2019, tras una reclamación relativa a la factura de agosto de 2019.

2. Primera Instancia: La empresa interpone recurso contencioso-administrativo, el cual es íntegramente desestimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Santander mediante sentencia de 29 de abril de 2021. El juzgado considera que el procedimiento de verificación y conformidad es un requisito previo al inicio del cómputo del plazo de pago.

3. Recurso de Apelación: El Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Cantabria, en su sentencia de 10 de febrero de 2022, estima el recurso de apelación de la empresa, revocando la sentencia del juzgado. Es de crucial importancia destacar que esta decisión supuso un cambio de criterio explícito del propio TSJ, que en una sentencia anterior de 27 de mayo de 2021, sobre el mismo contrato, había sostenido la tesis contraria. El TSJ justificó dicho cambio en una nueva visión sobre la legislación aplicable (el TRLCSP de 2011) y en una reinterpretación de los documentos contractuales como creadores de un régimen especial y vinculante que derogaba el sistema legal.

4. Recurso de Casación: Disconforme con el fallo del TSJ, el Gobierno de Cantabria interpone recurso de casación ante el Tribunal Supremo. El recurso es admitido al apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la correcta interpretación del artículo 216.4 del TRLCSP y la posibilidad de suprimir mediante pacto la potestad de verificación de la Administración.

Este recorrido procesal evidencia la controversia jurídica existente y justifica la necesidad de que el Tribunal Supremo estableciera una doctrina clara sobre el marco legal que regula estas actuaciones.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial

El análisis jurídico de la controversia se fundamenta en un conjunto específico de preceptos legales y pronunciamientos judiciales que definen el régimen de pago en la contratación pública y los límites de la autonomía de la voluntad de las partes. La relevancia de los precedentes aquí citados, particularmente la doctrina del TJUE, será plenamente diseccionada en el posterior apartado de análisis doctrinal.

Marco Normativo

• Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP):

  • Artículo 216.4: Precepto central del debate. Establece que la Administración tiene la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de los documentos que acrediten la conformidad de los servicios prestados. Crucialmente, añade que la Administración deberá aprobar dicha conformidad "dentro de los treinta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio, salvo acuerdo expreso en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que rijan la licitación".

  • Artículo 222.4: Regula la recepción, conformidad y liquidación del contrato. Dispone que, dentro de los treinta días desde el acta de recepción o conformidad, deberá notificarse la liquidación y abonarse el saldo. Las cláusulas contractuales del caso analizado se remitían expresamente a este artículo, lo que resultó un elemento clave para la interpretación del Tribunal Supremo.

  • Artículo 25: Consagra el principio general de libertad de pactos, permitiendo la inclusión de "cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones", siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración.

• Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales: Actúa como marco regulador de los intereses de demora aplicables en caso de que la Administración incumpla los plazos de pago establecidos.

Jurisprudencia Relevante

• STS 4057/2025, de 12 de septiembre de 2025 (Rec. 4575/2022): La sentencia objeto de este análisis, que fija la doctrina sobre la irrenunciabilidad de la potestad de verificación.

• STSJ de Cantabria, de 10 de febrero de 2022 (Rec. 125/2021): La sentencia recurrida en casación, que defendía la posibilidad de suprimir la potestad de verificación mediante pacto contractual.

• Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) de 20 de octubre de 2022 (Asunto C-585/20): La parte recurrida invocó esta sentencia, que declara contraria al Derecho de la UE una normativa nacional que establezca un plazo de pago total de 60 días (30 para verificar + 30 para pagar). El Tribunal Supremo, como se verá, desestima su aplicabilidad directa al caso concreto.

El examen pormenorizado de la interpretación que el Tribunal Supremo realiza de este marco normativo y jurisprudencial es fundamental para comprender el alcance de su fallo.

4. Análisis Doctrinal y de Jurisprudencia del Tribunal Supremo

Este apartado constituye el núcleo del análisis, donde se desglosa la rigurosa argumentación del Tribunal Supremo para fijar una doctrina jurisprudencial de gran calado para la contratación pública, resolviendo la cuestión con una claridad meridiana.

• La Libertad de Pactos y sus Límites Infranqueables: El Tribunal Supremo parte de la premisa de que la libertad de pactos reconocida en el artículo 25 del TRLCSP no es absoluta. Dicha libertad está supeditada a límites imperativos como el interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración y eficiencia. En este sentido, un pacto que menoscabe una potestad esencial de la Administración para velar por la correcta aplicación de los fondos públicos sería, per se, contrario a dichos límites.

• La Potestad de Verificación como Facultad Irrenunciable: Este es el razonamiento central de la sentencia. El Tribunal declara que la facultad de la Administración para comprobar la correcta ejecución de la prestación antes de proceder a su pago no es un mero trámite burocrático, sino una potestad irrenunciable inherente a la función pública. Dicha potestad está intrínsecamente ligada a la correcta gestión de los fondos públicos y al principio de eficiencia, pues garantiza que el dinero público se destina a retribuir prestaciones efectivamente realizadas conforme a lo pactado. Dicho de otro modo, renunciar a esta facultad equivaldría a un abandono de la función de control que el ordenamiento jurídico le encomienda.

• Interpretación del Artículo 216.4 TRLCSP: A la luz de lo anterior, el Tribunal Supremo fija la doctrina interpretativa del precepto: el "acuerdo expreso en contrario" que permite la norma únicamente puede modular el plazo de 30 días del que dispone la Administración para realizar la verificación (por ejemplo, reduciéndolo si la naturaleza del servicio lo permite), pero nunca puede suprimir la potestad de verificación en sí misma. La existencia de un acto formal de conformidad es, por tanto, un presupuesto indispensable para el inicio del cómputo del plazo de pago de la factura.

• El Tribunal concluye que el principio de irrenunciabilidad de la potestad de verificación se encontraba reflejado en el propio contrato. En contra de lo sostenido por el TSJ, las partes no pactaron la supresión de dicha potestad. Fundamenta esta conclusión en dos hechos clave:

  1. Las cláusulas se remitían expresamente al artículo 222.4 del TRLCSP, que regula precisamente el acto de conformidad y liquidación.

  2. El contrato preveía expresamente que la remuneración mensual estaría sujeta a "ajustes", lo cual implica necesariamente un proceso de comprobación previo.

• La Doctrina de los Actos Propios: A mayor abundamiento, el Tribunal invoca el comportamiento de la propia empresa contratista. Durante años, desde la formalización del contrato en 2014 hasta su reclamación relativa a la factura de agosto de 2019, la mercantil aceptó sin objeciones el procedimiento de verificación y ajuste previo a la facturación. Este comportamiento coherente en el tiempo (los "actos propios") refuerza la interpretación de que esa era la voluntad contractual real de ambas partes.

• Posición ante el Derecho de la Unión Europea: Finalmente, el Tribunal Supremo aborda el argumento sobre la sentencia del TJUE (Asunto C-585/20). Considera que dicha doctrina no es aplicable al caso, ya que la controversia no versa sobre la conformidad de la normativa española con una Directiva europea, sino sobre la interpretación de un pacto contractual específico. El litigio se centra en determinar cuál fue la voluntad de las partes al redactar el contrato, no en si el régimen legal general español es contrario per se al Derecho de la UE.

5. Lecciones para el Funcionario Local

La sentencia del Tribunal Supremo ofrece valiosas enseñanzas que deben ser incorporadas a la práctica diaria del gestor de contratos en el ámbito local para garantizar una gestión rigurosa y segura.

1. La Verificación es Sagrada: La potestad de comprobar que un servicio se ha prestado correctamente antes de pagarlo con fondos públicos es un principio fundamental e irrenunciable. No es una opción, sino una obligación inherente a la función pública.

2. La Claridad Contractual Evita Litigios: Los pliegos y contratos deben ser redactados con la máxima precisión para definir sin ambigüedades el procedimiento y los plazos de pago. Es imperativo diferenciar siempre la fase de conformidad de la fase de abono de la factura, consagrando el régimen bifásico.

3. El Plazo Total no es de 30, sino de hasta 60 días: El funcionario debe tener claro y poder defender que el régimen legal general contempla un sistema bifásico: un plazo de hasta 30 días para verificar y aprobar la conformidad, y, posteriormente, un plazo de 30 días para pagar. El dies a quo para el cómputo del plazo de 30 días para el pago no es la fecha de prestación del servicio, sino la fecha de aprobación del acto formal de conformidad, una vez presentada la factura en registro.

4. La Coherencia en la Ejecución es Clave: La forma en que las partes ejecutan el contrato desde su inicio (los "actos propios") es un elemento interpretativo de primer orden si surgen disputas. Una actuación coherente y documentada por parte de la Administración refuerza su posición jurídica.

8. Conclusión

Por todo lo expuesto, la STS 4057/2025 consolida con rotundidad la doctrina de que la potestad de verificación de la Administración es una facultad irrenunciable que opera como un límite infranqueable al principio de libertad de pactos en la contratación pública. Su ejercicio es una manifestación del principio de eficiencia y de la obligación de custodiar diligentemente los fondos públicos.

La solución jurídica correcta, establecida por el Alto Tribunal, es que el plazo de pago al contratista se inicia única y exclusivamente después de que se haya producido un acto formal de conformidad o aprobación de la prestación. Para este acto de verificación, la Administración dispone de un plazo propio que, si bien puede ser modulado a la baja mediante pacto expreso, nunca puede ser suprimido.

Esta sentencia tiene una enorme utilidad práctica, pues sirve como guía indispensable para que los gestores públicos, especialmente en el ámbito municipal, redacten contratos más seguros, gestionen los pagos con el rigor debido y protejan eficazmente el interés general, al tiempo que ofrecen seguridad jurídica a los contratistas sobre las reglas que rigen su retribución.