16 de febrero de 2026

1. Introducción y cuestión jurídica analizada

La ejecución de obras públicas al margen del procedimiento reglado constituye una de las patologías más recurrentes de la gestión municipal. La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1620/2025, de 11 de diciembre (ROJ: STS 5993/2025; ECLI:ES:TS:2025:5993), dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, aborda de forma decisiva la tensión entre el principio de legalidad presupuestaria y la prohibición del enriquecimiento injusto.

La cuestión jurídica central presenta una doble vertiente: en primer lugar, si procede reafirmar la jurisprudencia sobre el enriquecimiento injusto cuando se trata de obras ejecutadas fuera del contrato pero aceptadas por la Administración; en segundo lugar, si la indemnización debe comprender únicamente los costes efectivos de ejecución o si han de incluirse los gastos generales (GG) y el beneficio industrial (BI). El Tribunal concluye que la indemnización tiene naturaleza restitutiva —no resarcitoria—, excluyendo GG y BI.

2. Contexto y hechos principales

El litigio se origina en la contratación de obras de infraestructura para módulos del Centro Educativo Bages Sud, promovida por el Ayuntamiento de Castellbell i El Vilar (Barcelona). Los hechos probados, que resultan del Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia, se resumen en la siguiente secuencia:

• 10 de marzo de 2009 – Adjudicación del contrato. La Junta de Gobierno Local adjudica a SAGUECOM, S.A. la obra «FEIL/1-2009, Projecte Basic i d'execució d'infraestructura del Móduls del Centre Educatiu Bages Sud», por un presupuesto de 143.076,07 € (IVA incluido).

• Durante 2009 – Ejecución de obras extracontractuales. Sin tramitar expediente de modificación ni contar con cobertura presupuestaria, el contratista ejecuta un rebaje masivo del terreno (306.066,64 €, IVA no incluido) y una pista polideportiva polivalente (108.489,53 €, IVA no incluido). El arquitecto municipal, director facultativo, no formula objeción alguna.

• 27 de septiembre de 2009 – Recepción sin reservas. El Ayuntamiento recibe la totalidad de las obras —incluidas las no previstas en proyecto— sin formular objeción, destinándolas de inmediato al uso público educativo.

• 10 de junio de 2011 – Reclamación del contratista. SAGUECOM, S.A. reclama el pago de las obras complementarias. La petición es desestimada presuntamente por silencio administrativo.

• 29 de diciembre de 2016 – Sentencia del Juzgado C-A nº 8 de Barcelona (PO 563/2011). Estimación parcial: condena al Ayuntamiento al pago de 445.235,74 €, más IVA, incluyendo costes de ejecución, GG y BI.

• 16 de febrero de 2022 – STSJ Cataluña, Sección Quinta (Apelación 214/2017). Desestima la apelación del Ayuntamiento y confirma la sentencia de instancia. Desestima también la adhesión de SAGUECOM sobre intereses de demora.

• 22 de noviembre de 2023 – ATS de admisión del recurso de casación (RC 6516/2022). La Sección Primera admite el recurso e identifica la doble cuestión de interés casacional objetivo.

• 11 de diciembre de 2025 – STS 5993/2025. La Sala Tercera, Sección Tercera, estima parcialmente el recurso de casación. Casa y anula la sentencia del TSJ, excluyendo GG y BI del quantum indemnizatorio y fijando doctrina jurisprudencial.

3. Marco normativo y jurisprudencial

3.1. Normativa aplicable

La sentencia despliega un marco jurídico multinivel cuyas piezas fundamentales son las siguientes:

• Constitución Española, art. 103.1 (BOE 29/12/1978). Sometimiento de la Administración al principio de legalidad, servicio objetivo al interés general con eficacia, objetividad, imparcialidad y transparencia.

• Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública, especialmente su art. 18: principios de igualdad de trato, no discriminación, transparencia y proporcionalidad. Transpuesta junto con la Directiva 2014/23/UE.

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) (BOE 09/11/2017). Art. 1.1: principios de la contratación pública (integridad, estabilidad presupuestaria, libre competencia). Art. 101.2: composición del presupuesto base de licitación (PEM + GG + BI + IVA). Arts. 203-207: régimen de modificación contractual.

• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) (BOE 14/07/1998). Arts. 89.2, 90.4-5, 93.1, 93.3, 93.4 y 139: marco procesal del recurso de casación, alcance de la revisión, fijación de doctrina y costas.

3.2. Jurisprudencia citada

• STJUE de 20 de septiembre de 2018, asunto C-546/16. Obligación de respetar durante todo el procedimiento los principios del art. 18 de la Directiva 2014/24.

• STS de 17 de octubre de 2023, RC 6316/2020. Define el requisito adicional del enriquecimiento injusto: el desequilibrio debe tener origen en hechos dimanantes de la Administración que generen en el contratista una «creencia razonable» de deber de colaboración.

• STS de 14 de octubre de 2015, RC 6812/2001, y STS de 23 de marzo de 2015. Precedentes que habían reconocido la inclusión de GG y/o BI en el quantum del enriquecimiento injusto. Citadas por la Sala de instancia y rectificadas por la nueva doctrina.

• STS de 21 de julio de 2000, RC 1933/1996, y STS de 2 de julio de 2004, RC 2341/2000. Precedentes citados por la mercantil recurrida en apoyo de la inclusión de GG y BI respectivamente. Igualmente superados por la nueva doctrina.

Es preciso destacar que el Tribunal Supremo no niega su jurisprudencia anterior, sino que la precisa y reorienta, fundamentándose en la naturaleza restitutiva de la indemnización.

4. Análisis doctrinal y de jurisprudencia

4.1. Requisitos del enriquecimiento injusto

El Fundamento de Derecho Sexto sistematiza los requisitos exigidos, idénticos a los de la jurisprudencia civil: a) enriquecimiento patrimonial de la Administración, constituido por cualquier ventaja abocada a producir efectos definitivos; b) empobrecimiento correlativo del contratista, pecuniariamente apreciable; c) relación causal directa entre ambos; y d) ausencia de causa jurídica que justifique el desplazamiento patrimonial.

A estos cuatro requisitos clásicos, el Tribunal añade una exigencia adicional: el desequilibrio debe estar constituido por prestaciones que no se deban a la propia iniciativa del contratista ni revelen voluntad fraudulenta, sino que tengan su origen en hechos dimanantes de la Administración que hayan generado razonablemente la creencia de que le incumbía un deber de colaboración.

4.2. La aquiescencia tácita como factor determinante

El consentimiento tácito concurre cuando las obras se realizan a «ciencia, vista y paciencia» de la Administración sin objeción, ni durante la ejecución ni en la recepción, hasta el punto de destinarse al uso público. En el caso concreto, la aquiescencia se acredita por tres hechos: el arquitecto municipal (director facultativo) no formuló objeción alguna pese a conocer las obras; el Ayuntamiento no se opuso en la recepción; y las obras fueron inmediatamente destinadas al servicio público educativo.

4.3. Naturaleza restitutiva de la indemnización: exclusión de GG y BI

Este es el pronunciamiento nuclear de la sentencia. El Tribunal Supremo establece una distinción fundamental entre indemnización resarcitoria (protege el interés contractual positivo, incluyendo lucro esperado; presupone contrato válido) e indemnización restitutiva (persigue el mero reequilibrio patrimonial; se limita a costes efectivos). La Sala concluye con rotundidad que la indemnización por enriquecimiento injusto es restitutiva.

El razonamiento se articula sobre tres pilares:

• Primero, la inexistencia de Presupuesto de Ejecución Material (PEM): los GG y BI se calculan como porcentajes del PEM (art. 101.2 LCSP), que no existe cuando las obras carecen de contrato formalizado.

• Segundo, la imposibilidad de equiparar contratación irregular con regular: hacerlo convertiría el enriquecimiento injusto en un «medio habitual» para eludir la LCSP. 

• Tercero, la preservación del carácter excepcional del mecanismo: existe como instrumento de cierre, no como alternativa a la planificación contractual.

Asimismo, el Tribunal señala que la revisión de oficio es el cauce preferente cuando la obra no está finalizada ni puesta al servicio público: la Administración debe declarar la nulidad radical (art. 106 LPAC) y proceder a la liquidación con restitución íntegra de prestaciones.

5. Doctrina jurisprudencial fijada (FD Séptimo)

El Fundamento de Derecho Séptimo fija la siguiente doctrina de obligado acatamiento:

• Primera. El principio de prohibición del enriquecimiento injusto resulta aplicable a las reclamaciones del operador económico por obras sin soporte contractual, siempre que su ejecución no pueda imputarse a la iniciativa del operador ni revele voluntad fraudulenta o abusiva.

• Segunda. La ejecución debe tener su origen en hechos dimanantes de la Administración que generen razonablemente la creencia de un deber de colaboración, como sucede cuando existen indicios de consentimiento tácito al realizarse las obras a «ciencia, vista y paciencia» sin objeción.

• Tercera. La indemnización por obras que implican modificación del objeto contractual sin procedimiento de modificación no puede equipararse a la derivada de un contrato administrativo válido.

• Cuarta. En el quantum indemnizatorio solo se incluyen los costes efectivos de ejecución, quedando excluidos los gastos generales y el beneficio industrial, que se fijan como porcentajes del presupuesto de ejecución material.

6. Lista de comprobación para el gestor público

A) Fase de ejecución

• Retención de crédito previa: verificar saldo presupuestario antes de autorizar cualquier unidad de obra no incluida en el proyecto.

• Cobertura contractual: comprobar que toda prestación tiene amparo en el contrato o en un expediente de modificación conforme a los arts. 203-207 LCSP.

• Documentación de órdenes: toda instrucción del director facultativo debe constar por escrito en el Libro de Órdenes. Prohibición absoluta de órdenes verbales.

• Alerta inmediata: la dirección facultativa debe comunicar a Secretaría e Intervención cualquier ejecución no prevista en proyecto.

B) Fase de recepción

• Nota de reparo: el director facultativo debe formular objeciones ante excesos de medición en el acta de recepción.

• Comprobación material: confrontar unidades realmente ejecutadas con las previstas en proyecto y modificación, si la hubiere.

C) Detección de la irregularidad

• Informe de Secretaría sobre la naturaleza de la desviación y las responsabilidades concurrentes.

• Reparo de Intervención si la obligación de pago carece de cobertura presupuestaria y contractual.

• Revisión de oficio: si la obra no está al servicio público, declarar nulidad (art. 106 LPAC) y restituir prestaciones.

• Cuantificación restitutiva: limitar la indemnización a costes efectivos de ejecución, excluyendo GG y BI.

• Expediente de responsabilidad: instruir actuaciones disciplinarias, contables y, en su caso, penales frente a responsables de la irregularidad.

7. Errores frecuentes y advertencias

• Equiparar contratación regular e irregular. Es el error cardinal de la sentencia de instancia: otorgar al contratista irregular las mismas percepciones (GG + BI) que en un contrato válido. La STS 5993/2025 lo prohíbe expresamente.

• Pasividad técnica como consentimiento. La inacción del arquitecto municipal ante obras no previstas equivale a aquiescencia tácita que vincula a la Administración y abre la puerta a la reclamación.

• Recepción sin reservas de obras extracontractuales. La firma del acta sin objeción consolida el deber de indemnizar y elimina la posibilidad de alegar desconocimiento.

• Omisión de la revisión de oficio. El Tribunal señala que la Administración debió utilizar la revisión de oficio antes de que la obra se pusiera en uso. La inactividad agrava la posición procesal municipal.

• Confundir enriquecimiento injusto con responsabilidad contractual. Son fuentes de obligaciones diferenciadas. Aplicar los criterios de una a la otra produce resultados jurídicamente incorrectos.

8. Lecciones para el funcionario local

• La indemnización no es lucro, es restitución. El contratista que ejecuta obras sin contrato solo recupera el coste material. El riesgo de trabajar sin cobertura contractual conlleva la pérdida automática del beneficio comercial.

• Sin aquiescencia, no hay indemnización. Si las obras responden a la iniciativa unilateral del contratista sin indicios de consentimiento tácito de la Administración, no procede el reconocimiento.

• La dirección facultativa es garante jurídico, no solo técnico. Su pasividad o su firma sin reservas compromete a la entidad local y puede generar responsabilidad personal.

• La revisión de oficio es el cauce preferente. Si la obra no está al servicio público, declarar nulidad radical (art. 106 LPAC) y liquidar con restitución íntegra.

• El enriquecimiento injusto es excepción, no alternativa. Existe como instrumento de cierre para evitar el expolio patrimonial, nunca como una «licitación por la puerta de atrás».

9. Conclusión

La STS 5993/2025, de 11 de diciembre, resuelve el recurso de casación núm. 6516/2022 mediante estimación parcial, casando la sentencia del TSJ de Cataluña de 16 de febrero de 2022 en lo relativo a la cuantía indemnizatoria. Reconoce el derecho de SAGUECOM, S.A. al abono de los costes por las obras complementarias (rebaje del terreno y pista polideportiva), pero excluye tajantemente los gastos generales y el beneficio industrial.

La tesis central puede sintetizarse así: la indemnización por enriquecimiento injusto en la contratación pública tiene naturaleza restitutiva, no resarcitoria, y se limita a los costes efectivos de ejecución, excluyendo los conceptos económicos propios de un contrato válidamente celebrado. La sentencia protege la integridad de los fondos públicos al garantizar que la irregularidad contractual nunca resulte premiada con el lucro cesante, configurando un equilibrio que, sin desproteger a quien ejecutó las obras de buena fe, desincentiva eficazmente la práctica de las modificaciones contractuales tácitas.