28 de enero de 2026

1. Introducción y Caso Analizado

La gestión de los tiempos administrativos en la contratación de obra pública trasciende la mera diligencia procedimental para convertirse en un baluarte de la seguridad jurídica y la integridad de la Hacienda Pública. El rigor en la determinación de los plazos de prescripción es esencial, pues la inactividad administrativa prolongada no solo compromete la certidumbre del tráfico jurídico, sino que puede acarrear la pérdida irreversible de derechos económicos de la Administración. En el ámbito de las grandes infraestructuras, la complejidad de las liquidaciones exige una interpretación precisa de los hitos que interrumpen el cómputo del tiempo para evitar perjuicios patrimoniales derivados de la caducidad de las acciones de cobro.

El núcleo del presente análisis reside en el Recurso de Casación 7615/2022, resuelto por la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3ª) de 23 de diciembre de 2025 (ECLI:ES:TS:2025:6080). La controversia jurídica se centra en determinar si la comunicación a un ente supervisor (en este caso, ADIF) de una propuesta de certificación final, debidamente conocida por el contratista, posee eficacia interruptiva sobre el plazo de prescripción de cuatro años para liquidar saldos a favor de la Administración. La Sala debe dirimir si estos actos, a menudo calificados por los recurrentes como "meramente internos", constituyen en puridad una "acción administrativa conducente a la liquidación" con la entidad suficiente para detener el reloj de la prescripción.

2. Contexto y Hechos Principales

La reconstrucción cronológica de los hitos de un contrato administrativo es una operación técnica indispensable para determinar la vigencia de las acciones de cobro y el ejercicio de la autotutela declarativa por parte del ente contratante. En el marco de la obra civil del tramo Legorreta de la Nueva Red Ferroviaria del País Vasco, los hechos se sucedieron según el siguiente esquema temporal:

• 13 de noviembre de 2009: Perfeccionamiento del contrato entre el Gobierno Vasco y la UTE LEGORRETA, con un presupuesto de adjudicación de 68.944.528,40 €.

• 19 de diciembre de 2014: Finalización efectiva de las obras tras diversas ampliaciones de plazo.

• 28 de abril de 2015: Firma del Acta de recepción de las obras, hito que el Tribunal Supremo fija como el inicio inflexible del plazo de prescripción (dies a quo).

• 14 de marzo de 2017: Remisión por parte de la UTE de los planos "as built" (proyecto construido), tras previos requerimientos de la Dirección de Obra.

• 22 de marzo de 2017: Envío a ADIF por parte del Gobierno Vasco de la Propuesta de Certificación Final de Obra (CFO) para su supervisión preceptiva, siendo este acto formalmente conocido por la UTE.

• 17 de diciembre de 2020: Aprobación definitiva de la CFO por parte del Gobierno Vasco, resultando un saldo negativo para el contratista de 3.408.423,47 €

Esta secuencia pone de manifiesto que la interacción entre el Gobierno Vasco y ADIF no fue un compartimento estanco, sino un proceso en el que la participación activa del contratista —especialmente mediante la entrega de documentación técnica— resultó determinante para la eficacia de los actos interruptivos.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial

El andamiaje jurídico que sostiene la decisión del Tribunal Supremo se construye sobre una interpretación sistemática de la normativa presupuestaria y tributaria, tanto autonómica como estatal. La norma clave en liza es el Decreto Legislativo 1/1997, de 11 de noviembre, del País Vasco, cuyo artículo 44 fija el plazo de prescripción de cuatro años para que la Administración liquide derechos, a contar desde que pudieron ejercitarse.

Para determinar qué actos interrumpen dicho plazo, la normativa vasca no ofrece una regulación exhaustiva, lo que obliga a acudir, por analogía, a la legislación estatal. Así, el artículo 15 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, actúa como puente al remitir a la Ley General Tributaria. Es en el artículo 68.1.a) de la Ley 58/2003, General Tributaria, donde se encuentra el núcleo de la cuestión: la prescripción se interrumpe por "cualquier acción de la Administración tributaria, realizada con conocimiento formal del obligado tributario, conducente al reconocimiento, regularización, comprobación, inspección, aseguramiento y liquidación de todos o parte de los elementos de la obligación tributaria". El requisito del "conocimiento formal del obligado" se convierte, por tanto, en la piedra de toque para validar la interrupción.

Además, el Tribunal Supremo no parte de cero, sino que consolida su propia doctrina. Se apoya en su Sentencia de 1 de octubre de 2014 (Rec. 2060/2013), que ya estableció que en la liquidación de contratos de obra rige el plazo de cuatro años de la legislación presupuestaria, desplazando los plazos del Código Civil, en virtud de la potestad de autotutela de la Administración.

4. Consultas y Doctrina Administrativa

La defensa de la UTE contratista se basaba en calificar la intervención de ADIF como la de un "tercero ajeno" al contrato, y sus informes como meros actos internos sin trascendencia jurídica externa. Sin embargo, la Sala desmonta este argumento acudiendo al propio Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) que regía el contrato. La intervención de ADIF no era una cortesía, sino una obligación contractual derivada de la titularidad de la infraestructura ferroviaria y de los convenios de colaboración entre administraciones.

Según los Artículos I.3.1 y I.1.1 del PPT, el contratista estaba contractualmente obligado no solo a aceptar las instrucciones de ADIF, sino, de forma crucial, a facilitarle los planos "as built" para su supervisión. Al cumplir con esta obligación, el contratista no podía alegar ignorancia sobre un procedimiento de liquidación para el cual él mismo estaba suministrando la materia prima técnica indispensable. Por tanto, la Sala concluye que la participación de ADIF era una fase necesaria y externa del procedimiento de liquidación, no un mero trámite de archivo sin efectos jurídicos.

5. Análisis Doctrinal y de Jurisprudencia

El razonamiento del Tribunal Supremo aborda dos cuestiones capitales: el momento exacto en que empieza a contar la prescripción (dies a quo) y qué tipo de actos tienen la virtualidad de interrumpirla.

Sobre el dies a quo, la Sala ratifica con rotundidad que el plazo de cuatro años debe empezar a contar inexorablemente desde la fecha del acta de recepción de la obra (28 de abril de 2015). Rechaza de plano la tesis del contratista de que el plazo solo debería iniciarse tras la aprobación de la liquidación final. Aceptar esto, razona el Tribunal, dejaría la acción de la Administración en un limbo de imprescriptibilidad, permitiéndole retrasar el inicio del cómputo a su antojo, en clara vulneración del principio de seguridad jurídica.

Respecto a la eficacia interruptiva de la propuesta de certificación, el Tribunal establece que la remisión del informe a ADIF no fue un acto interno, sino un acto con clara proyección externa, ya que la Administración puso en conocimiento del contratista dicho envío. La interrupción, por tanto, nace de esa externalización del acto hacia el obligado. Además, lo califica como una "acción conducente" a la liquidación, pues era un paso obligatorio para que la Administración pudiera ejercer su potestad de autotutela y fijar el saldo final. Al haber entregado el contratista los planos "as built" para este fin específico, se cumple el requisito de "conocimiento formal" que exige el artículo 68 de la LGT para validar la interrupción.

6. Guía Práctica para el Gestor Público

Para evitar que la complejidad técnica de una liquidación derive en una negligencia jurídica fatal, los gestores públicos deben adoptar una metodología proactiva. El primer paso ineludible es fijar y documentar la fecha del acta de recepción como el punto de partida real e indiscutible del plazo de cuatro años. A partir de ahí, es crucial verificar la base legal que justifica la intervención de supervisores externos, como convenios o encomiendas de gestión, para blindar el procedimiento. La clave de bóveda, como demuestra la sentencia, es la comunicación: se debe documentar fehacientemente que el contratista conoce cada paso relevante, especialmente la remisión de propuestas a otros entes. Si además se registra su participación activa, como la entrega de documentación técnica, el "conocimiento formal" queda doblemente acreditado. Finalmente, es imperativo no permitir largos periodos de inactividad sin emitir una comunicación formal que externalice los avances y detenga el reloj de la prescripción.

7. Errores Frecuentes y Advertencias

El caso analizado expone varios errores interpretativos que pueden costar caros a la Administración. El más grave es confundir los actos de trámite internos con aquellos que tienen eficacia interruptiva. Un borrador que nunca sale del departamento es jurídicamente irrelevante a efectos de prescripción; una propuesta enviada a un supervisor externo y notificada al deudor es un acto de interrupción en toda regla. Otro error común es asumir que la complejidad de la obra detiene automáticamente la prescripción. El Tribunal Supremo es claro: la prescripción solo se detiene con una acción administrativa real, documentada y comunicada al obligado, como exige la Ley General Tributaria. La opacidad es el peor enemigo del gestor público; la falta de notificación formal al contratista sobre los trámites de supervisión le impedirá a la Administración, en un futuro litigio, defender que el plazo fue interrumpido.

8. Lecciones para el Funcionario Local

De esta sentencia se desprenden varias lecciones estratégicas para la Administración local. 

Primero, que la fase de liquidación debe tratarse con prioridad absoluta desde el mismo día de la recepción de la obra, pues el tiempo administrativo es un recurso implacable y la potestad de autotutela no ampara la inacción. 

Segundo, que el conocimiento formal del contratista es el mejor escudo contra la prescripción; cualquier actuación, por preparatoria que sea, adquiere relevancia jurídica si se externaliza y se comunica. 

Tercero, la sentencia es un recordatorio del principio de buena administración: aunque en este caso se salvó la liquidación, la inactividad prolongada es una práctica de alto riesgo. 

Por último, si la liquidación depende de la colaboración de otros entes, dicha colaboración debe estar formalizada en convenios y ser transparente para el contratista.

9. Conclusión

La aportación fundamental de la Sentencia del Tribunal Supremo 6080/2025 es que consolida una doctrina equilibrada y pragmática: la Administración está protegida frente a la prescripción cuando trabaja activamente en la liquidación, incluso si depende de supervisores externos, pero esta protección exige una carga ineludible de transparencia comunicativa. El mensaje es inequívoco: la comunicación de una propuesta de liquidación a un ente supervisor, si es conocida por el contratista, es una acción con plena eficacia interruptiva. Esta doctrina no solo arma a la Hacienda Pública para defender sus derechos de cobro en contratos complejos, sino que recuerda a todo gestor público que la diligencia, la documentación y la comunicación fehaciente son las mejores herramientas para proteger el interés general.