30 de noviembre de 2025

1. Introducción y Consulta Analizada

Para los gestores públicos del ámbito local, una de las situaciones más complejas y recurrentes surge cuando un contratista, que cumplía con sus obligaciones fiscales y de Seguridad Social al ser adjudicado, deja de hacerlo durante la ejecución del contrato. Este escenario plantea una tensión jurídica fundamental: la colisión entre la prohibición de contratar (un requisito de aptitud verificado al inicio) y las causas de resolución del contrato (un listado cerrado que rige la fase de ejecución). La incertidumbre sobre cómo actuar genera dudas estratégicas: ¿está la Administración facultada para resolver el contrato? ¿Podría derivarse algún tipo de responsabilidad para la entidad pública?

La cuestión jurídica principal que abordamos se centra en determinar las herramientas de las que dispone la Administración ante este incumplimiento sobrevenido. Nuestro análisis se fundamenta en la doctrina sentada por el Informe 12/2021 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado (JCCPE), emitido a raíz de una consulta del Ayuntamiento de Siero. Este informe se ha convertido en la fuente doctrinal clave que resuelve esta incertidumbre, ofreciendo una guía clara y precisa para la Administración Local.

A continuación, analizaremos los hechos concretos que motivaron esta consulta para comprender el alcance de la respuesta de la Junta Consultiva.

2. Contexto.

Para entender en profundidad la doctrina de la JCCPE, es fundamental conocer las preguntas específicas que originaron el informe. El Ayuntamiento de Siero elevó a la Junta Consultiva las siguientes cuestiones precisas:

1. ¿Es posible incluir en los pliegos causas de resolución derivadas de un incumplimiento sobrevenido de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social por parte del contratista?

2. ¿Queda exonerada la Administración de su posible responsabilidad (prevista en el art. 42 del Estatuto de los Trabajadores y el art. 43 de la Ley General Tributaria) por el mero hecho de recabar periódicamente los certificados de estar al corriente de pago, independientemente de su resultado?

3. Si la respuesta anterior es negativa, ¿existen otros medios para anular dicha responsabilidad si los certificados obtenidos confirman la existencia de deudas?

4. ¿Con qué frecuencia debe la Administración comprobar el cumplimiento de estas obligaciones por parte del adjudicatario?

Como se desprende de la consulta, estas preguntas surgen directamente del cambio legislativo operado por la Ley 9/2017, que eliminó la posibilidad de añadir causas de resolución no previstas en la ley, una facultad que sí existía en la normativa anterior. Esta modificación obligó a la JCCPE a realizar un análisis exhaustivo del nuevo marco normativo.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial Aplicable

La correcta comprensión de este asunto exige analizar el marco legal, pues toda la controversia pivota sobre el cambio legislativo introducido por la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP). Esta ley modificó sustancialmente el régimen de las causas de resolución contractual, situando este cambio en el epicentro del análisis de la Junta Consultiva. El marco normativo clave se estructura del siguiente modo:

Régimen Actual (LCSP)

• Art. 71.1 d) LCSP: Define el no estar al corriente de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social como una prohibición de contratar. Es, por tanto, una circunstancia que afecta a la aptitud para ser adjudicatario.

• Art. 140.4 LCSP: Aclara que el requisito de estar al corriente de pago debe cumplirse en la fecha final de presentación de ofertas y subsistir en el momento de perfección del contrato, pero no exige su mantenimiento durante toda la ejecución.

• Art. 211 LCSP: Regula las causas de resolución del contrato. La JCCPE subraya que este artículo establece un listado cerrado (numerus clausus), eliminando la posibilidad de que la Administración añada en los pliegos causas de resolución no previstas en la ley.

Contraste con el Régimen Anterior

• Art. 223 h) del Real Decreto Legislativo 3/2011 (TRLCSP): Se menciona expresamente para poner de relieve el cambio legislativo, ya que esta norma derogada sí permitía a los órganos de contratación incluir en los pliegos causas de resolución distintas a las enumeradas en la ley. La desaparición de esta posibilidad es el origen de la consulta.

Normativa de Responsabilidad Descartada

• Art. 42 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (TRLET): Describe la responsabilidad solidaria del empresario principal por las deudas de Seguridad Social de sus contratistas. El informe analiza si este precepto es aplicable a la Administración Pública.

• Art. 43.1 f) de la Ley General Tributaria (LGT): Detalla la responsabilidad subsidiaria por obligaciones tributarias en la contratación de obras o servicios correspondientes a la "actividad económica principal" de quien contrata. El informe también debate si este supuesto puede extenderse a una entidad pública.

Jurisprudencia y Doctrina Citadas

• Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre 2020: El informe la utiliza para reforzar la idea de que el cumplimiento de las obligaciones tributarias es un requisito de aptitud que debe acreditarse en la fase de selección del contratista.

• Informe JCCPE 45/13: Se cita para recordar un criterio consolidado de la propia Junta: la prohibición de contratar afecta a la aptitud para celebrar futuros contratos, pero no tiene efectos sobre los contratos ya adjudicados y en ejecución.

Este conjunto de normas y criterios conforma la base sobre la que la Junta Consultiva construye su razonamiento doctrinal.

4. Análisis Doctrinal de la Junta Consultiva.

Esta sección desglosa el razonamiento jurídico de la JCCPE para dar respuesta a las cuestiones planteadas, el cual se articula en torno a una distinción conceptual clave: la diferencia entre un "requisito de aptitud para contratar" y una "obligación contractual" derivada directamente de la ejecución de la prestación.

4.1. Imposibilidad de Incluir el Incumplimiento Fiscal como Causa de Resolución

El argumento central del Informe 12/2021 es contundente: la LCSP 9/2017 estableció un sistema de causas de resolución tasadas (numerus clausus). Esto significa que el legislador ha eliminado la facultad que tenían los órganos de contratación bajo el TRLCSP de añadir causas de resolución propias en los pliegos.

A partir de esta premisa, la JCCPE diferencia dos conceptos que no deben confundirse:

• Un requisito de aptitud, como es estar al corriente de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social. Se trata de una condición que la empresa debe cumplir para poder ser seleccionada y firmar el contrato.

• Una obligación derivada del contrato, que se refiere a la correcta ejecución de las prestaciones objeto del mismo (ej. construir una obra, prestar un servicio de limpieza, etc.).

El informe aclara que, si bien el listado de causas es cerrado, el artículo 211.1.f) de la LCSP permite la resolución por incumplimiento de la "obligación principal del contrato, así como el de las restantes obligaciones esenciales" definidas en los pliegos. No obstante, la JCCPE descarta que el impago de tributos pueda calificarse como "obligación esencial", ya que es una obligación legal general, de origen extracontractual, que afecta a cualquier empresa por el mero hecho de operar. No es una prestación que deba ejecutarse para la Administración en virtud del contrato. Por tanto, su incumplimiento sobrevenido no es un incumplimiento contractual y no puede ser configurado como causa de resolución.

4.2. La Inexistencia de Responsabilidad Solidaria o Subsidiaria para la Administración

La JCCPE desmonta de forma sistemática la posibilidad de que la Administración incurra en responsabilidad por las deudas de sus contratistas, aportando argumentos jurídicos precisos:

• Exclusión de la responsabilidad del artículo 42 del Estatuto de los Trabajadores (TRLET): La Junta razona que la Administración no es un "empresario" en sentido laboral. Los argumentos clave son:

• El art. 1 ET define al empresario como quien recibe la prestación de servicios de sus trabajadores, condición que solo ostenta el contratista.

• La LCSP excluye expresamente de su ámbito los contratos laborales (art. 11.1) y muestra una "fuerte prevención" para evitar que se encubran relaciones laborales (art. 308.2).

• El régimen de subcontratación (art. 215.4 LCSP) establece que los subcontratistas se obligan solo ante el contratista principal, aislando a la Administración de responsabilidades laborales.

• La jurisprudencia social ha negado esta responsabilidad al considerar que las obras o servicios contratados por un ayuntamiento no constituyen su "propia actividad".

• Exclusión de la responsabilidad del artículo 43.1 f) de la Ley General Tributaria (LGT): El informe también descarta esta vía de responsabilidad subsidiaria por varias razones técnicas:

• La norma tributaria se dirige a personas o entidades obligadas a presentar declaración de IRPF o Impuesto sobre Sociedades, supuesto en el que no encaja la Administración como poder adjudicador.

• El concepto de "actividad económica principal" es inaplicable a una Administración Pública, cuya actuación se rige por el interés general.

• La Administración, como consumidora final, está obligada a pagar el IVA repercutido al contratista, no a retener cantidades a los trabajadores de este.

En conclusión, la JCCPE es categórica al afirmar que la Administración no asume responsabilidad alguna por las deudas fiscales o de Seguridad Social de sus contratistas.

4.3. Consecuencias sobre la Garantía Definitiva

Si el incumplimiento fiscal no es una causa de resolución, ¿qué ocurre con la garantía definitiva? La doctrina de la propia JCCPE, expuesta entre otros en su Informe 6/2019, es clara: la garantía definitiva está exclusivamente afecta a la correcta ejecución de las prestaciones del contrato y a la indemnización por los daños y perjuicios derivados de un incumplimiento contractual.

Dado que no estar al corriente con Hacienda o la Seguridad Social no constituye un incumplimiento del contrato, no es posible incautar la garantía definitiva por este motivo. Si el contrato se ha ejecutado satisfactoriamente en sus propios términos, la garantía debe ser devuelta al contratista una vez finalizado el plazo de garantía, con independencia de su situación fiscal.

5. Conclusión

El Informe 12/2021 de la JCCPE establece una doctrina clara e inequívoca: el incumplimiento sobrevenido de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social por parte del contratista no es una causa de resolución contractual en el marco de la LCSP 9/2017. La ley actual distingue nítidamente entre los requisitos de aptitud para contratar, exigibles solo al inicio del procedimiento, y las obligaciones de ejecución del contrato.

La solución jurídica correcta, por tanto, es que el contrato continúe su ejecución normal siempre que las prestaciones se cumplan satisfactoriamente. Asimismo, la Administración puede tener la tranquilidad de que no asume responsabilidad subsidiaria o solidaria por dichas deudas. Este criterio dota de una gran seguridad jurídica a los gestores locales, permitiéndoles actuar con certeza y rigor ante una situación que, lamentablemente, es cada vez más frecuente en el día a día de la contratación pública.