16 de noviembre de 2025

1. Introducción y Caso Analizado

La nulidad sobrevenida de un contrato público constituye una de las vicisitudes más complejas y temidas en la gestión administrativa, una cuestión que asedia con frecuencia las mesas de contratación y las intervenciones municipales. Para los gestores locales, la anulación de un contrato en plena ejecución —a menudo años después de su adjudicación— abre un escenario de elevada incertidumbre jurídica y económica. Esta situación no solo puede comprometer la continuidad de servicios públicos esenciales, sino que también desencadena un intrincado proceso de liquidación patrimonial con consecuencias significativas tanto para la Administración como para la empresa contratista. Por tanto, comprender con precisión el alcance y los efectos de una declaración de nulidad es una cuestión estratégica de primer orden.

El supuesto práctico analizado en la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 4738/2025, de 28 de octubre, ofrece un ejemplo paradigmático de esta problemática. El litigio enfrenta a la mercantil FCC MEDIO AMBIENTE, S.A. y al Ayuntamiento de Telde a raíz de la reclamación de una revisión de precios. La peculiaridad del caso reside en que dicha reclamación se fundamenta en las cláusulas de un contrato de gestión de servicios públicos que, años después de su adjudicación en 2009, fue declarado nulo por una sentencia judicial firme. Este caso es de una relevancia capital para la Administración Local, pues aborda una cuestión nuclear: ¿qué efectos económicos puede desplegar un contrato que, jurídicamente, nunca debió existir?

A continuación, se expondrán los hechos que dieron lugar al litigio y se analizarán los argumentos contrapuestos esgrimidos por las partes, que constituyen el núcleo de la controversia resuelta por el Alto Tribunal.

2. Hechos y Argumentos Principales

Para comprender la lógica de la decisión final del Tribunal Supremo, es indispensable examinar con precisión tanto la secuencia fáctica que condujo al conflicto como las tesis jurídicas que cada una de las partes defendió. La cronología de los hechos revela la complejidad de una relación contractual mantenida durante años bajo una apariencia de legalidad que, finalmente, fue desvirtuada judicialmente, dando lugar a un choque frontal de interpretaciones sobre sus consecuencias económicas.

Exposición de Hechos Relevantes

Los antecedentes clave que llevaron al litigio, extraídos de la propia sentencia, son los siguientes:

• 6 de agosto de 2009: El Ayuntamiento de Telde y FCC MEDIO AMBIENTE, S.A. firman el contrato para la gestión del servicio público de limpieza viaria y recogida de residuos.

• 17 de octubre de 2014: Una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Las Palmas de Gran Canaria anula el acto administrativo por el que se adjudicó el contrato a FCC, declarando que la adjudicataria correcta era otra UTE licitadora. Esta sentencia deviene firme.

• 2 de febrero de 2017: FCC presenta una reclamación ante el Ayuntamiento solicitando el abono de 668.018,29 euros en concepto de revisiones de precios correspondientes al periodo entre septiembre de 2012 y agosto de 2017.

• 16 de octubre de 2019: La Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Telde, en ejecución de la sentencia de 2014, acuerda formalmente declarar la "nulidad e invalidez sobrevenida" del contrato con FCC y ordena a la empresa continuar prestando el servicio hasta la incorporación de la nueva adjudicataria para evitar un grave trastorno al interés público.

Análisis de las Tesis Enfrentadas

La controversia jurídica se articuló en torno a dos posturas diametralmente opuestas sobre cómo resolver las consecuencias económicas de la nulidad del contrato.

Tesis de la Contratista (FCC): 

• La negativa a pagar la revisión de precios por un servicio efectivamente prestado supone un enriquecimiento injusto para la Administración. 

• Deben respetarse los principios de equilibrio contractual y confianza legítima, ya que la empresa actuó de buena fe amparada por un contrato formalizado. 

• La liquidación del contrato debe incluir los pagos debidos "en los términos previstos en el propio contrato", lo que engloba las revisiones de precios.

Tesis de la Administración (Ayto. de Telde)

• La declaración de nulidad tiene eficacia ex tunc (retroactiva), por lo que el contrato es inexistente y sus cláusulas no son aplicables.

• El único cauce legal para resolver las consecuencias patrimoniales es la fase de liquidación regulada en el art. 35 de la LCSP.

• El abono del precio base del contrato por los servicios prestados ya impide cualquier enriquecimiento injusto.

Para dirimir este conflicto de interpretaciones, resulta fundamental examinar con detalle el marco legal y jurisprudencial que regula los efectos de la nulidad contractual en el ordenamiento jurídico español.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial

En el derecho administrativo, el rigor normativo es un pilar fundamental. La solución a la controversia analizada no reside en la invocación de principios generales de forma abstracta, sino en la interpretación sistemática y finalista de los preceptos concretos que el legislador ha dispuesto para regular estas situaciones. La sentencia del Tribunal Supremo se apoya, en consecuencia, en un conjunto definido de normas y en la jurisprudencia consolidada que las desarrolla.

Normativa Aplicable

La resolución del caso se fundamenta en la interpretación de las siguientes disposiciones legales citadas expresamente en la sentencia:

1. Artículo 35 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público: Precepto clave que regula los efectos de la declaración de nulidad, estableciendo la entrada del contrato en fase de liquidación y la obligación de restitución recíproca entre las partes.

2. Artículo 1303 del Código Civil: Disposición de derecho común que establece la obligación de los contratantes de restituirse recíprocamente las cosas que hubiesen sido materia del contrato cuando la obligación es declarada nula, sirviendo de fundamento al mecanismo de liquidación.

3. Artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: Mencionado en el auto de admisión del recurso por hacer referencia al principio de confianza legítima, invocado por la parte recurrente.

Jurisprudencia Citada

El Tribunal Supremo fundamenta su razonamiento en una línea jurisprudencial coherente y consolidada, destacando las siguientes sentencias:

• Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de enero de 2013 (recurso de casación número 5082/2010): Sentencia clave que diferencia con nitidez los efectos de la nulidad contractual de los de la resolución por incumplimiento.

• Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de abril de 2022 (recurso de casación nº 4111/2020): Reitera la doctrina anterior sobre la imposibilidad de equiparar los efectos de la anulación y la validez de un contrato.

• Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2022 (recurso de casación nº 6216/2021): Confirma la jurisprudencia sobre la distinción entre el incumplimiento de una obligación existente y las consecuencias de una obligación que nunca llegó a nacer válidamente.

El siguiente apartado analizará en profundidad cómo el Tribunal Supremo interpreta y aplica este sólido marco normativo y jurisprudencial para resolver el caso concreto y fijar doctrina.

4. Análisis Doctrinal y de Jurisprudencia

Este es el núcleo del análisis jurídico de la sentencia. En este apartado se desglosa el razonamiento del Tribunal Supremo, que, con una claridad meridiana, establece una hoja de ruta para gestionar las consecuencias de la nulidad contractual. El Alto Tribunal se esfuerza en diferenciar conceptos jurídicos clave, como nulidad y resolución, y en establecer la jerarquía de los mecanismos de restitución previstos por el legislador, rechazando atajos que desvirtuarían el propio sentido de la invalidez.

Los Efectos de la Nulidad (ex tunc)

El Tribunal Supremo parte de una premisa fundamental: la declaración de nulidad de un contrato administrativo produce efectos ex tunc, es decir, desde el momento mismo de su celebración. Esto no es una cuestión menor, pues implica que el contrato se considera inválido desde su origen, como si nunca hubiera existido válidamente. En consecuencia, el contrato carece de fuerza vinculante para las partes. La consecuencia directa es que sus cláusulas no pueden ser exigidas. Si el contrato es jurídicamente inexistente, también lo son las obligaciones que de él se derivan, incluida la obligación del Ayuntamiento de aplicar la fórmula de revisión de precios. Reclamar un derecho basado en una cláusula de un contrato nulo es un contrasentido jurídico.

La Fase de Liquidación como Único Cauce

Frente a la pretensión de la contratista de aplicar selectivamente una parte del contrato (la revisión de precios), el Tribunal Supremo reafirma la doctrina del artículo 35 de la LCSP. Este precepto no ofrece una opción, sino que impone un procedimiento específico y obligatorio: la fase de liquidación. La finalidad de esta fase, que encuentra su fundamento en el artículo 1303 del Código Civil, es la restitución recíproca de las prestaciones para devolver a las partes, en la medida de lo posible, a su status quo patrimonial anterior a la celebración del contrato. Esto implica que:

1. La Administración debe compensar al contratista por el valor de la prestación efectivamente realizada y de la que se ha beneficiado.

2. El contratista debe devolver lo percibido de la Administración.

El resultado de esta operación aritmética determinará el saldo final a favor de una u otra parte. Cualquier reclamación económica, por tanto, debe canalizarse a través de este procedimiento y no mediante la invocación de cláusulas de un contrato ya invalidado.

El Rechazo del Enriquecimiento Injusto

El argumento central de la empresa contratista era que no abonar la revisión de precios constituía un enriquecimiento injusto para la Administración. El Tribunal Supremo rechaza de plano esta tesis con un razonamiento contundente: el principio de enriquecimiento injusto no puede invocarse como una vía autónoma o alternativa al procedimiento de liquidación. La Sala razona que el mecanismo de liquidación del artículo 35 de la LCSP es, precisamente, el remedio que el legislador ha diseñado para evitar dicho enriquecimiento injusto a través de la restitución recíproca.

Admitir la aplicación de este principio para reclamar la revisión de precios sería una forma indirecta de aplicar las cláusulas de un contrato nulo. Esto llevaría a la situación paradójica de que los efectos económicos de la nulidad serían idénticos a los de un contrato válido, desnaturalizando por completo la institución de la invalidez y subvirtiendo la finalidad de la ley.

A partir de este sólido análisis doctrinal, es posible derivar una guía práctica o lista de comprobación de gran utilidad para el gestor público que se enfrente a una situación similar.

5. Lista de Comprobación para el Gestor Público

Esta sección tiene un propósito eminentemente práctico. El siguiente checklist no pretende sustituir el necesario asesoramiento de los servicios jurídicos, sino servir como una herramienta de gestión para que el responsable público pueda asegurar que se siguen los pasos procedimentales correctos ante la declaración de nulidad de un contrato. Seguir esta hoja de ruta permitirá minimizar los riesgos jurídicos y económicos para la Administración y garantizar una actuación conforme a la doctrina del Tribunal Supremo.

Actuación ante un Contrato Nulo

• Verificar la firmeza de la declaración de nulidad: Asegurarse de que la resolución judicial o administrativa que declara la nulidad del contrato es firme y no susceptible de recurso.

• Acordar formalmente el inicio de la fase de liquidación del contrato: Dictar un acto administrativo expreso que declare formalmente que el contrato entra en fase de liquidación, de conformidad con el artículo 35 de la LCSP (actual artículo 42 de la Ley 9/2017).

• Abstenerse de realizar pagos basados en cláusulas del contrato nulo: Suspender y rechazar cualquier pago o reclamación que se fundamente en las cláusulas del contrato invalidado (ej. revisiones de precios, intereses de demora contractuales, penalidades, etc.).

• Cuantificar las prestaciones efectivamente ejecutadas: Realizar una valoración económica precisa del servicio o la obra efectivamente ejecutada por el contratista y de los pagos ya realizados por la Administración para determinar el saldo de la liquidación.

• Evaluar si es necesario declarar la continuación del servicio: Si la interrupción del servicio puede causar un grave trastorno al interés público, acordar motivadamente su continuación temporal hasta que se adopten las medidas necesarias (nueva licitación), tal y como permite el art. 35.3 LCSP. 

• En caso de continuación, asegurar la contraprestación por el servicio efectivamente prestado: La compensación económica por el servicio prestado durante este periodo excepcional debe determinarse al margen de las cláusulas del contrato nulo, normalmente en el marco de la propia liquidación o como una compensación por el valor del servicio. 

• Analizar la posible culpabilidad de alguna de las partes: En el seno de la liquidación, evaluar si la causa de nulidad es imputable a alguna de las partes para determinar si procede una indemnización por los daños y perjuicios efectivamente sufridos y acreditados.

Seguir estos pasos de manera rigurosa ayuda a evitar los errores más comunes en esta materia, que, como se detalla a continuación, pueden tener graves consecuencias para la Administración.

6. Errores Frecuentes y Advertencias

La gestión de un contrato declarado nulo es un campo minado de potenciales errores con graves consecuencias jurídicas y patrimoniales. La inercia administrativa, la presión por mantener la continuidad del servicio o una incorrecta comprensión de los efectos de la nulidad pueden llevar a adoptar decisiones equivocadas. Esta sección se enfoca en identificar y prevenir las equivocaciones más habituales que se observan en la práctica administrativa a la luz de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo.

Identificación de Errores Comunes

1. Confundir Nulidad con Resolución: Este es el error conceptual más grave y frecuente. La nulidad implica que el contrato nunca fue válido (ex tunc), por lo que sus cláusulas son inaplicables. La resolución, en cambio, extingue un contrato que sí fue válido hasta ese momento. Confundir ambas figuras lleva a aplicar erróneamente cláusulas contractuales a un negocio jurídico que la ley considera inexistente.

2. Pagar Revisiones de Precios u Otras Cláusulas de un Contrato Nulo: Como la sentencia deja meridianamente claro, cualquier pago basado en el clausulado de un contrato declarado nulo, tal y como pretendía la contratista en el caso que nos ocupa, es improcedente. Continuar aplicando las tarifas, las fórmulas de revisión o los intereses de demora pactados no solo es contrario a derecho, sino que puede generar responsabilidades contables para el gestor que autorice dichos pagos.

3. Invocar el "Enriquecimiento Injusto" para Eludir la Liquidación: Utilizar este principio como una vía alternativa para satisfacer reclamaciones del contratista es un error. La doctrina del Tribunal Supremo es tajante: el enriquecimiento injusto no es un atajo que permita eludir el procedimiento legalmente establecido. El cauce obligatorio y exclusivo para resolver las consecuencias patrimoniales es la fase de liquidación del artículo 35 LCSP, que ya incorpora en su lógica la prohibición de dicho enriquecimiento.

4. Omitir el Acuerdo Formal de Inicio de la Liquidación: La declaración de nulidad no activa automáticamente la liquidación en la práctica. Por seguridad jurídica, es indispensable que el órgano de contratación dicte un acto administrativo formal que declare el inicio de esta fase. Omitir este paso genera incertidumbre y puede dificultar la correcta gestión de las restituciones patrimoniales.

Una vez conocidos los errores que deben evitarse, es posible extraer lecciones positivas y directas que deben guiar la actuación diaria del funcionario local en materia de contratación.

7. Lecciones para el Funcionario Local

Esta sección final sintetiza las implicaciones prácticas de la sentencia. Su objetivo es condensar el análisis técnico en un conjunto de recomendaciones claras y accionables que deben guiar la toma de decisiones en la gestión contractual diaria. Interiorizar estos aprendizajes es fundamental para una gestión pública rigurosa, segura y ajustada a derecho.

Aprendizajes Clave

1. La Primacía Absoluta del Procedimiento de Liquidación: La lección más importante es que la única vía legal para resolver las consecuencias económicas de un contrato nulo es el procedimiento formal de liquidación previsto en el artículo 35 de la LCSP (actual artículo 42 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público). Cualquier otra reclamación, pago o acuerdo económico realizado al margen de este cauce es irregular y jurídicamente inadmisible. El gestor público debe resistir cualquier pretensión de resolver la situación mediante vías de hecho o acuerdos informales.

2. La Ineficacia Absoluta y Retroactiva del Contrato Nulo: La declaración de nulidad, ya sea judicial o administrativa, priva de toda eficacia jurídica a las cláusulas del contrato con efectos retroactivos (ex tunc). Esto significa que no se pueden invocar sus disposiciones para reclamar precios, revisiones, intereses de demora contractuales ni penalidades. El contrato, a efectos jurídicos, es ineficaz desde su origen, y la relación entre las partes debe resolverse únicamente a través del mecanismo de restitución recíproca.

3. El Interés Público Prevalece, pero de Forma Regulada: La ley permite ordenar la continuación de un servicio para evitar un grave perjuicio al interés público. Sin embargo, esta medida es excepcional y no revive el contrato nulo. La contraprestación por el servicio prestado durante este periodo transitorio no se regirá por las tarifas del contrato invalidado, sino que deberá determinarse en el marco de la liquidación o como una compensación por el valor real del servicio, evitando así convalidar indirectamente el contrato anulado.

8. Conclusión

La Sentencia 4738/2025 del Tribunal Supremo aborda la cuestión casacional de si procede abonar la revisión de precios de un contrato declarado judicialmente nulo. La respuesta del Alto Tribunal es tan clara como contundente: no procede. Esta resolución consolida una doctrina jurisprudencial esencial para la seguridad jurídica en la contratación pública.

En síntesis, la doctrina fijada por el Tribunal Supremo establece que la declaración de nulidad de un contrato administrativo, por sus efectos ex tunc, impide reclamar cuantías económicas basadas en sus cláusulas, como la revisión de precios. Cualquier controversia patrimonial derivada de la ejecución de dicho contrato debe resolverse exclusivamente en la fase de liquidación, cuyo objetivo es la restitución recíproca de las prestaciones para devolver a las partes a su situación patrimonial original, sin que quepa invocar el principio de enriquecimiento injusto como vía alternativa.

En definitiva, esta sentencia subraya la importancia capital de seguir escrupulosamente los procedimientos legales en materia de contratación pública. El rigor procedimental no es un mero formalismo, sino la principal garantía para la Administración y para los ciudadanos. Es el instrumento que permite evitar la anulación de actos, la generación de responsabilidades patrimoniales para las arcas públicas y la proliferación de litigios que consumen tiempo y recursos. Una gestión contractual apegada a la legalidad es, en última instancia, el fundamento de una Administración pública eficaz y confiable.