31 de diciembre de 2025

1. Introducción y caso analizado

La STS 4722/2025 (Sala Tercera, Sección Segunda), de 27 de octubre de 2025 (sentencia n.º 1358/2025; rec. casación 4284/2023; ECLI: ES:TS:2025:4722) aborda, con una claridad especialmente útil para la práctica municipal, una cuestión que reaparece en toda ordenanza fiscal “ambiciosa”: hasta dónde alcanza la potestad reglamentaria local cuando la figura tributaria no es un impuesto propio plenamente configurado, sino un recargo “anclado” a un tributo estatal como el IBI.

El litigio parte de la Ordenanza Fiscal del denominado “Tributo Metropolitano” del Área Metropolitana de Barcelona (AMB), publicada en el BOPB de 24 de diciembre de 2021 para el ejercicio 2022, que el propio Tribunal Supremo encuadra sin ambages: «Dicha figura tributaria, llamada por la demandada "Tributo Metropolitano", no es más que una concreción del recargo sobre el Impuesto sobre Bienes Inmuebles ("IBI") previsto en el artículo 153.1.a) del Real Decreto Legislativo 2/2004… ("TRLHL")».

La pregunta jurídica subyacente —y verdaderamente relevante para gestores de haciendas locales— es sencilla de formular y compleja de ejecutar: ¿puede una ordenanza, al regular un recargo, “reconstruir” elementos esenciales (sujeto pasivo, tipos o beneficios) atendiendo a criterios de finalidad, equidad o diseño político-fiscal, o queda vinculada de forma estricta a la configuración legal del IBI y a la habilitación específica del legislador? La sentencia responde con un criterio restrictivo y muy operativo: el recargo no admite modulaciones reglamentarias que alteren su ámbito subjetivo ni su estructura esencial sin cobertura legal expresa; y, cuando se entra en beneficios fiscales, la reserva de ley vuelve a funcionar como frontera infranqueable.

2. Contexto y hechos principales

El iter procesal resulta especialmente ilustrativo porque muestra cómo un diseño reglamentario puede sobrevivir parcialmente en instancia y, sin embargo, ser corregido en casación con una lectura más estricta de la norma habilitante.

El Consell Metropolità del AMB aprobó el 21 de diciembre de 2021 la modificación de la ordenanza reguladora del Tributo Metropolitano, publicada en el BOPB de 24 de diciembre de 2021 y aplicable al ejercicio 2022 (con vigencia hasta su modificación o derogación expresa). Enagás Transporte S.A.U. impugnó diversos artículos ante el TSJ de Cataluña (procedimiento 298/2022). La sentencia de instancia (TSJ Cataluña, 22 de febrero de 2023) desestimó en lo sustancial, pero declaró la nulidad del artículo 6 (tipo agravado para BICE).

En casación, el debate se concentra en dos piezas adicionales: el artículo 4 (no sujeción de bienes rústicos) y el inciso inicial del artículo 7 (exclusión de BICE de la reducción de cuota). El Tribunal Supremo estima el recurso, casa y anula parcialmente la sentencia y, en el fallo, deja el resultado final de forma nítida: mantiene la anulación del artículo 6 y anula el artículo 4 y el artículo 7 “solo en cuanto” al inciso «Con excepción de los bienes inmuebles de características especiales…».

Este desenlace es importante porque demuestra que el Tribunal Supremo no discute “la existencia” del recargo ni la potestad metropolitana en abstracto; lo que hace es depurar la ordenanza donde esta se separa del perímetro legal.

3. Marco normativo y jurisprudencial

3.1. Normativa aplicable

El armazón normativo que utiliza la sentencia se apoya en cuatro ejes:

a) Norma habilitante del recargo (TRLHL).
El Tribunal parte del artículo 153.1.a) TRLHL, que configura el recargo como figura vinculada al IBI, destacando su fórmula nuclear (reiterada como criterio de cierre): el recargo se exigirá «a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos» que el impuesto principal.

b) Norma específica del AMB (Ley 31/2010, de 3 de agosto).
La sentencia reproduce el artículo 41 de la Ley 31/2010, donde se refuerza la idea de límite: el recargo no debe exceder el porcentaje fijado por la legislación de haciendas locales, debe recaer sobre el valor catastral y su gestión debe ser conjunta con la del IBI.

c) Régimen de beneficios fiscales y límites interpretativos (LGT y TRLHL).
Para la cuestión de las reducciones/beneficios, la sentencia se apoya en el artículo 8 LGT (reserva de ley en materia de beneficios fiscales), así como en el artículo 9 LGT y el artículo 9 TRLHL (límites a los beneficios fiscales en tributos locales y habilitaciones concretas), además de conectar con el artículo 74.2 TRLHL (bonificación potestativa del IBI, utilizada como parámetro de homogeneidad).
También aparece el artículo 14 LGT, al descartarse la analogía prohibida en materia tributaria cuando se argumenta la coherencia del recargo con el impuesto “reflejo”.

d) Constitución Española.
Se citan expresamente los artículos 31.1, 133.2 y 140 CE (capacidad económica/igualdad; potestad tributaria local en el marco legal; autonomía local).

3.2. Jurisprudencia citada en la sentencia

El Tribunal Supremo (y, en buena medida, la instancia) se apoya en doctrina constitucional para enmarcar la autonomía tributaria local como garantía institucional pero no como soberanía normativa:

• STC 19/1987, de 17 de febrero, sobre necesidad de tributos propios e intervención reconocida por la ley en su establecimiento o exigencia.

• STC 221/1992, de 11 de diciembre, clave para afirmar que la autonomía local en materia tributaria no exige intervención en “todos y cada uno” de los elementos del tributo.

Además, la instancia invoca una sentencia previa de su propia Sala, la sentencia núm. 1330 (rec. 228/2004), de 21 de diciembre de 2007, que había tratado cuestiones similares.

4. Análisis doctrinal y de jurisprudencia

La utilidad práctica de la STS 4722/2025 reside en que convierte una discusión aparentemente “técnica” —artículos concretos de una ordenanza— en una doctrina sobre límites materiales de la potestad normativa local cuando se opera sobre un recargo.

4.1. La exclusión de los bienes rústicos (artículo 4): la finalidad no puede reescribir el sujeto pasivo

El artículo 4 de la ordenanza establecía que «No serán gravados con el tributo metropolitano los bienes de naturaleza rústica…». La pretensión de Enagás se articulaba, precisamente, como una vulneración de reserva de ley: la ordenanza estaría fijando sujetos pasivos distintos a los previstos en la norma habilitante y generando una diferencia de trato incompatible con el sistema legal.

La instancia justificó la exclusión con un discurso típicamente teleológico: el fenómeno metropolitano y sus servicios se concentran en el ámbito urbano, y los bienes rústicos quedarían fuera del núcleo de competencias/beneficios; por tanto, sería “equitativo” eximirlos. La sentencia de instancia llega a afirmar que la interpretación de la actora desconocería la concepción de “categoría tributaria autónoma” y sería contraria a la autonomía financiera y equidad.

Sin embargo, el Tribunal Supremo “corrige el enfoque” al reconducir la discusión al mandato legal del art. 153.1.a) TRLHL. Es decir: puede discutirse políticamente la conveniencia de gravar rústica si el servicio metropolitano es urbano, pero jurídicamente la ordenanza no puede crear un supuesto de no sujeción cuando la ley exige recargo a «los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos» del IBI.
La conclusión práctica es contundente: la finalidad del recargo no es un título habilitante para alterar el perímetro subjetivo del tributo cuando la norma estatal lo ha cerrado.

4.2. El tipo agravado para BICE (artículo 6): “porcentaje único” como regla de cierre

El artículo 6 fijaba para BICE un «porcentaje único del 0,2 por 100», distinto del general del art. 5 (0,168%). La sentencia desarrolla una idea especialmente didáctica: aunque el IBI admite distintos tipos y modulaciones (con el art. 72 TRLHL como referencia en el razonamiento), el recargo metropolitano no se diseñó con esa flexibilidad.

Aquí la argumentación del tribunal (tal como se recoge en el texto) es casi “de política legislativa”, pero con consecuencias jurídicas precisas: el legislador habría buscado una «gestión básica, sencilla y uniforme, que tienda a la transparencia y a la rendición de cuentas» y, por ello, un tipo único, dejando la progresividad al valor catastral (base imponible). De ahí que se confirme la anulación del tipo agravado: el recargo permite elegir un porcentaje (hasta el máximo), pero ha de ser único, y la diferencia entre categorías de inmuebles no puede introducirse si la ley no la contempla.

4.3. La exclusión de BICE de la reducción (artículo 7): reserva de ley y prohibición de “beneficios selectivos” sin cobertura

El artículo 7 regulaba una reducción en la cuota íntegra, pero comenzaba excluyendo a los BICE: «Excepto los bienes inmuebles de características especiales…». La cuestión aquí es fina: no se discute solo “si cabe” una reducción, sino si cabe excluir una categoría de bienes del disfrute de esa reducción sin habilitación legal.

La sentencia encuadra la reducción como beneficio fiscal y despliega el bloque de reserva de ley: art. 133.3 CE, art. 8 LGT (beneficios por ley), art. 9 LGT y art. 9 TRLHL. En paralelo, introduce la referencia al art. 74.2 TRLHL (bonificación potestativa del IBI) para justificar que una reducción análoga puede “encajar” en el recargo, precisamente por la lógica del art. 153.1.a) TRLHL («en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora del impuesto…»).

Ahora bien, lo decisivo es el salto cualitativo: incluso aceptando que el recargo pueda reproducir una lógica de reducción homogénea con el IBI, no puede hacerlo de manera discriminatoria excluyendo a una categoría (BICE) si esa exclusión no tiene respaldo legal. Por eso el Tribunal Supremo anula el primer inciso del art. 7, manteniendo el resto, y lo expresa en el fallo con precisión quirúrgica: anulación del art. 7 «solo en cuanto al inciso inicial "[…] Con excepción de los bienes inmuebles de características especiales […]"».

El resultado doctrinal es doble y muy útil para ordenanzas locales:

• Puede existir margen reglamentario cuando la ordenanza opera “en espejo” con el IBI y dentro del marco legal.

• Ese margen se rompe cuando la ordenanza crea exclusiones o modulaciones selectivas de beneficios fiscales sin habilitación expresa.

5. Lista de comprobación para el gestor público

Revisión de ordenanzas de recargo sobre IBI (o figuras análogas)

• Sujeto pasivo y “casos”: comprobar que el recargo se exige exactamente «a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos» que el IBI, sin introducir no sujeciones reglamentarias (p. ej., rústica).

• Tipo aplicable: verificar si el diseño legal impone porcentaje único; en tal caso, evitar tipos diferenciados por categorías (incluidos BICE).

• Beneficios fiscales: calificar cualquier reducción/bonificación como beneficio fiscal y someterla al bloque de reserva de ley (CE/LGT/TRLHL), evitando “beneficios selectivos” sin cobertura normativa.

• Homogeneidad con el IBI: si se pretende reproducir una técnica del IBI (p. ej., reducción ligada a incrementos por nuevos valores), justificarla en términos de coherencia con el impuesto “reflejo” y dentro del marco legal, sin analogía prohibida.

• Redacción de ordenanza: revisar incisos de exclusión (“excepto…”, “con excepción…”) porque suelen ser el punto de mayor riesgo contencioso en materia de beneficios.

6. Errores frecuentes y advertencias

El primer error clásico —y el que esta sentencia sanciona con mayor rotundidad— es confundir autonomía financiera con libertad para rediseñar elementos esenciales. La sentencia (en su marco de cita constitucional) admite la autonomía tributaria local como garantía institucional, pero recuerda —en línea con la STC 221/1992— que esa intervención no alcanza a “todos y cada uno” de los elementos del tributo.

El segundo error es importar al recargo la flexibilidad propia del IBI. El razonamiento del tribunal expone que el IBI permite modulaciones por tipos/uso (art. 72 TRLHL, referido en el discurso de la sentencia), mientras que el recargo metropolitano se concibe con lógica de simplicidad y tipo único. La tentación de “hacer del recargo un mini-IBI” conduce, aquí, a nulidad.

El tercer error es justificar excepciones por la finalidad del servicio. La instancia elaboró una defensa teleológica del fenómeno metropolitano, pero el resultado en casación muestra el límite: la finalidad no sustituye la habilitación legal, especialmente cuando la norma estatal usa fórmulas cerradas.

Por último, en beneficios fiscales, el error decisivo es pensar que, si se puede crear una reducción, se puede también “modularla” excluyendo categorías. La sentencia revela que ese es precisamente el punto débil: el beneficio, por serlo, está “blindado” por reserva de ley, y las exclusiones selectivas sin amparo legal son el objetivo más fácil de una impugnación.

7. Lecciones para el funcionario local

Primera. El recargo sobre IBI es una figura jurídicamente dependiente: la propia sentencia lo define como concreción del recargo previsto en el art. 153.1.a) TRLHL, y esa dependencia se traduce en límites de configuración.

Segunda. La cláusula «mismos sujetos pasivos y en los mismos casos» funciona como regla de cierre: cuando aparece así en la norma habilitante, una ordenanza no puede abrir vías de no sujeción “por equidad” o “por finalidad”.

Tercera. Si el legislador exige porcentaje único, la creatividad fiscal por categorías (BICE u otras) queda fuera del margen reglamentario, por muy justificable que parezca desde la política fiscal.

Cuarta. En beneficios fiscales, la pauta prudente es doble: (i) encajar cualquier reducción en el bloque de reserva de ley; y (ii) evitar exclusiones selectivas sin habilitación expresa, porque son el punto más vulnerable.

8. Conclusión

La STS 4722/2025 opera como un pronunciamiento “ordenador” de la potestad normativa local en recargos: ni la finalidad del servicio, ni la lógica de equidad material, ni la analogía con modulaciones del IBI permiten a una ordenanza alterar el ámbito subjetivo del recargo, romper el principio de porcentaje único, o construir beneficios/exclusiones fuera de la reserva de ley. La sentencia casa y anula precisamente allí donde la ordenanza se separa del perímetro legal, y lo hace con un fallo de trazado preciso (anulación de art. 4 y del inciso inicial del art. 7, manteniendo la anulación del art. 6).

La utilidad para la práctica municipal es inmediata: cuando se redacten ordenanzas de recargos o figuras “derivadas”, la prioridad no es maximizar la ingeniería fiscal, sino blindar la cobertura legal de cada elemento configurador. En este tipo de tributos, la autonomía se ejerce —principalmente— dentro de la banda que la ley permite; fuera de ella, el control jurisdiccional no atiende a la finalidad, sino a la habilitación normativa y a la jerarquía de fuentes.