El canon de la concesión demanial es una tasa: qué cambia en la ordenanza, en el pliego y en el cobro

26 de octubre de 2026

El supuesto es conocido en cualquier Secretaría. El Ayuntamiento licita la concesión del quiosco del parque, de la cantina de la piscina o de un local en el mercado de abastos. El pliego fija un "canon anual mínimo" mejorable al alza, se adjudica a quien más ofrece y el expediente se archiva sin que nadie se pregunte qué es, jurídicamente, ese dinero.

La pregunta llega años después, cuando el concesionario deja de pagar y Tesorería necesita saber si emite una liquidación y abre la vía de apremio o si reclama una deuda como si se tratara de un contrato.

La respuesta, a mi juicio, es clara en el ámbito local: la cantidad dineraria que el concesionario abona por la utilización privativa de un bien de dominio público municipal es una tasa, se llame canon, precio, renta o contraprestación.

Lo es por mandato del artículo 80.7ª del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y, sobre todo, porque el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales no deja a los ingresos procedentes del demanio local otra calificación posible.

De ahí se siguen consecuencias muy concretas: el canon debe tener cobertura en una ordenanza fiscal, se recauda con las prerrogativas de la hacienda pública, se impugna por la vía del recurso de reposición del artículo 14.2 de esa ley y prescribe conforme a la Ley General Tributaria. La "contraprestación o condición" que menciona la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas conserva espacio, pero para obligaciones que no consisten en entregar dinero al Ayuntamiento.

La tesis contraria, que admite un canon contractual sin ordenanza, tiene seguidores en la práctica municipal y conviene conocer sus argumentos. Pero la construcción normativa es sólida, el Tribunal Supremo la ha respaldado y el modo más seguro de tramitar estas concesiones parte de ella.

El nombre que le dé el pliego no decide la naturaleza del ingreso

La palabra "canon" no designa una categoría jurídica. Es una denominación tradicional que el legislador usa para figuras muy distintas: el canon del contrato de concesión de servicios, que el concesionario paga dentro de una relación contractual; el canon de las concesiones demaniales; y cánones que son tributos sin disimulo.

El texto refundido de la Ley de Aguas, por ejemplo, grava la ocupación y el aprovechamiento del dominio público hidráulico con una tasa a la que llama canon de utilización de los bienes del dominio público hidráulico. El propio Estado, cuando regula su demanio, emplea la palabra canon para nombrar un tributo.

La naturaleza de una prestación patrimonial se determina por su presupuesto de hecho y por el régimen al que la somete la ley, no por el término que elija el redactor del pliego. Y el presupuesto de hecho aquí es inequívoco: el pago trae causa de que un particular ocupa en exclusiva una porción de un bien que, por su afectación, pertenece al uso o al servicio de todos.

Esa ocupación solo puede obtenerla de la Administración titular. El Tribunal Constitucional extrajo de este dato la consecuencia decisiva en la Sentencia 185/1995, de 14 de diciembre (ECLI:ES:TC:1995:185).

En su fundamento jurídico tercero sentó que son coactivas las prestaciones exigidas por bienes o servicios que el ente público ofrece en posición de monopolio de hecho o de derecho, porque la libertad del particular para no solicitarlos no es real ni efectiva.

En el fundamento cuarto aplicó ese criterio al dominio público: como la concesión o autorización demanial solo puede otorgarla la Administración titular, la prestación que se paga por ella es una prestación patrimonial de carácter público del artículo 31.3 de la Constitución, sometida a reserva de ley. Por eso declaró inconstitucional, junto a otros incisos del mismo precepto, la letra a) del artículo 24.1 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, que configuraba esa prestación como precio público. Quien quiere instalar un quiosco en la plaza no puede acudir a otro oferente.

De esa doctrina trae causa la Ley 25/1998, de 13 de julio, que reconvirtió en tasas los antiguos precios públicos por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, tanto en la Ley de Tasas y Precios Públicos como en la ley de haciendas locales.

Cuatro preceptos que no dejan otra salida en la Administración local

La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), en su artículo 93.4, de carácter básico, abre un abanico: las concesiones de uso privativo o de aprovechamiento especial del dominio público pueden ser gratuitas, otorgarse con contraprestación o condición o quedar sujetas a la tasa estatal por utilización del dominio público o a las tasas previstas en sus normas especiales. Leído solo, el precepto parece permitir a cualquier Administración elegir entre exigir una tasa o pactar una contraprestación dineraria de otra naturaleza.

En la Administración local ese abanico se estrecha, porque la legislación local es precisamente la norma especial a la que remite el artículo. Cuatro preceptos lo cierran.

El primero es el artículo 80.7ª del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (RBEL). Entre las cláusulas que debe contener toda concesión sobre bienes de dominio público figura el canon que haya de satisfacer el concesionario a la entidad local, y el reglamento añade que tendrá el carácter de tasa. Lo dice la letra del reglamento, sin necesidad de interpretación.

El segundo, y el de más peso, es el artículo 3.3 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL). El apartado 1 del mismo artículo califica como ingresos de derecho privado los rendimientos del patrimonio local, y el apartado 3 excluye de esa categoría, en cualquier caso y por cualquier concepto, los que procedan de los bienes de dominio público local.

El dinero que entrega el concesionario de un bien demanial no puede ser, por tanto, un ingreso de derecho privado, y queda descartado que se trate de una renta o de un precio contractual.

El tercero es el artículo 20.1 del TRLRHL. Tras habilitar a las entidades locales para establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, dispone que tendrán en todo caso la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan por esa utilización o aprovechamiento. La expresión "en todo caso" está ahí para cerrar la puerta a las prestaciones de otra naturaleza con el mismo hecho causante.

El cuarto es el artículo 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), que define la tasa como el tributo cuyo hecho imponible consiste, entre otros supuestos, en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público. El artículo 6 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, dice lo mismo.

Con estos cuatro preceptos a la vista, el artículo 93.4 de la LPAP se integra sin dificultad. El Ayuntamiento puede otorgar la concesión gratis, puede imponer condiciones o contraprestaciones y puede exigir dinero. Lo que no puede es exigir dinero por la ocupación del demanio bajo un título distinto de la tasa.

Qué cabe dentro de la "contraprestación o condición"

Si toda exigencia dineraria por la ocupación es tasa, la contraprestación o condición del artículo 93.4 de la LPAP queda reservada a obligaciones de otra clase. El repertorio es amplio y, bien usado, muy útil para el interés municipal:

• Ejecutar obras de mejora o instalaciones que revierten al Ayuntamiento al término de la concesión.

• Asumir la limpieza, el mantenimiento o la vigilancia de la zona contigua al espacio ocupado.

• Reservar el local o la instalación durante determinadas horas o días para actividades municipales.

• Aplicar precios máximos o tarifas sociales a determinados usuarios.

• Destinar el bien a una finalidad concreta y no alterarla durante la vida de la concesión.

El párrafo segundo del artículo 93.4 de la LPAP añade una regla que se olvida con frecuencia: no hay sujeción a la tasa cuando la ocupación no reporta utilidad económica al concesionario o cuando, aun reportándola, las condiciones o contraprestaciones que se le imponen la anulan o la hacen irrelevante. Es la vía legal para no cobrar nada a una asociación que gestiona un local municipal con fines sociales y asume a cambio su conservación. Pero exige motivación en el expediente; no basta con que el pliego lo afirme.

Lo que no cabe es disfrazar de condición una entrega de dinero. Si el pliego obliga al concesionario a "aportar" una cantidad anual a las fiestas patronales o a ingresar un porcentaje de la facturación en una cuenta municipal, eso es dinero exigido por la ocupación del demanio, y su naturaleza no cambia porque se le dé otro destino o se le llame mejora.

La licitación fija la cuota, no la naturaleza

El argumento que más se repite en contra es que el canon se fija en una licitación, por la oferta del adjudicatario, y que una cantidad pactada en concurrencia no puede ser un tributo. El TRLRHL lo previó. Su artículo 24.1.b) dispone que, cuando se utilicen procedimientos de licitación pública, el importe de la tasa vendrá determinado por el valor económico de la proposición sobre la que recaiga la concesión, autorización o adjudicación.

La licitación es un método de cuantificación de la tasa, no una alternativa a ella. La oferta del adjudicatario se convierte en la cuota.

Esto tiene una consecuencia que muchas veces se pasa por alto. Para que la cuota pueda fijarse por licitación, la tasa tiene que estar previamente establecida, y en la Administración local los tributos se establecen mediante ordenanza fiscal, conforme a los artículos 15 y 16 del TRLRHL, en cumplimiento de la reserva de ley de los artículos 31.3 y 133.2 de la Constitución. El pliego, aprobado por el órgano de contratación o por el que otorga la concesión, no es una ordenanza ni puede suplirla.

A mi juicio, la manera correcta de resolverlo es incluir en la ordenanza fiscal de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público un precepto específico para las concesiones y autorizaciones que se adjudiquen por licitación, que remita la cuota al valor de la proposición adjudicataria con arreglo al artículo 24.1.b) del TRLRHL.

Con ese precepto, cada pliego concreta el tipo mínimo de licitación y la forma de pago dentro del marco de la ordenanza. Si ya existe una ordenanza fiscal, debe comprobarse si establece la tasa y ofrece cobertura a la ocupación y a su cuantificación por licitación; la ausencia de un artículo específico no equivale por sí sola a la inexistencia de la tasa. Si falta la cobertura normativa necesaria, el pliego no puede suplirla y las liquidaciones quedan expuestas a impugnación.

El informe técnico-económico del artículo 25 del TRLRHL acompaña a la ordenanza también en este punto. Cuando se prevea la cuantificación por licitación, conviene explicar las bases para fijar un tipo mínimo justificado y documentar su determinación en el expediente concesional. El valor de mercado de la utilidad es la referencia general del artículo 24.1.a), mientras que, en la licitación, la cuota final viene determinada por la proposición adjudicataria conforme al artículo 24.1.b). Vincular el mínimo a las tarifas generales es una opción municipal que debe quedar justificada, no un mínimo impuesto automáticamente por estos preceptos. Un tipo mínimo copiado de la concesión anterior, sin estudio que lo respalde, deja sin justificar un elemento relevante del expediente.

El Tribunal Supremo lo ha dicho con todas las letras

La afirmación más rotunda está en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo 865/2020, de 24 de junio, dictada en el recurso de casación 91/2018 (ECLI:ES:TS:2020:2212). El litigio versaba sobre el canon de una concesión municipal de aparcamiento para residentes y sobre quién debía pagarlo.

El Tribunal no se detuvo en la denominación: razonó que se trataba de un uso privativo del demanio local que había requerido concesión y que debía retribuirse con una tasa, y afirmó que el canon concesional tenía naturaleza tributaria y era, en concreto, una tasa por la utilización privativa del dominio público local.

La primera consecuencia que extrajo interesa a cualquier Tesorería: el derecho a liquidar el canon prescribe en el plazo de cuatro años del artículo 66 de la LGT, de modo que declaró prescritos los ejercicios que el Ayuntamiento había dejado de liquidar durante casi dos décadas. La segunda fue identificar como sujeto pasivo a la comunidad de usuarios a la que, conforme al pliego, se había transmitido la concesión.

Otra línea de la misma Sala confirma la premisa por un camino distinto, el de la compatibilidad entre el canon y otras tasas. La Sentencia de 12 de julio de 2006, dictada en el recurso de casación en interés de la ley 16/2005 (ECLI:ES:TS:2006:5353), examinó si un Ayuntamiento podía exigir la tasa por entrada de vehículos al concesionario de un aparcamiento subterráneo que ya pagaba el canon de la concesión. El Ayuntamiento sostenía que el canon, por tener carácter de tasa conforme al artículo 80 del RBEL, solo retribuía el uso privativo del subsuelo, y el Tribunal calificó esa premisa como plenamente acorde con una correcta interpretación de la normativa aplicable, con cita expresa de la STC 185/1995 y de la Ley 25/1998.

Aun así, desestimó el recurso municipal y no fijó la doctrina que se le pedía. Admitió que en teoría cabe distinguir el aprovechamiento especial de la acera y el uso privativo del subsuelo, pero concluyó que la entrada forma parte integrante de la concesión y que el canon engloba ambos conceptos tributarios.

La Sentencia 427/2023, de 30 de marzo, recurso de casación 634/2021 (ECLI:ES:TS:2023:1626), reiteró ese criterio en un supuesto análogo: la tasa por paso de vehículos no era compatible con el canon satisfecho por una concesión de la que el acceso formaba parte.

Este segundo grupo de sentencias tiene una lectura práctica que no siempre se advierte. Si el canon es la tasa por la ocupación concedida, el Ayuntamiento no puede girar además la tasa general de la ordenanza por un aprovechamiento que ya está comprendido en la concesión. La Sentencia de 2023 añade una advertencia sobre la redacción de los pliegos: no bastó al Ayuntamiento invocar una cláusula general que ponía a cargo del concesionario los impuestos, tasas y exacciones de cualquier clase. Conviene que el pliego describa con precisión qué espacios, accesos y vuelos abarca el título y cuáles quedan fuera, porque solo estos últimos podrán gravarse aparte.

El canon del contrato de servicio es otra cosa

Hay que evitar un error frecuente, que consiste en trasladar a la concesión demanial lo que el Tribunal Supremo dice del canon de los contratos. La Sentencia 1350/2025, de 24 de octubre, recurso de casación 7673/2023 (ECLI:ES:TS:2025:4754), enfrentó la tasa por aprovechamiento del dominio público girada al concesionario del servicio municipal de abastecimiento de agua con el canon que este pagaba al Ayuntamiento.

El Tribunal calificó ambas figuras como claramente diferenciadas: el canon es la contraprestación que se paga en virtud de un contrato de gestión de servicio público, y la tasa nace del ejercicio de la potestad tributaria. En principio son compatibles, pero fijó como doctrina que pueden ser incompatibles cuando el canon ya retribuye un aprovechamiento del dominio público que forma parte integrante de la concesión, lo que habrá de apreciarse en cada caso.

Esta sentencia no contradice lo que aquí se sostiene. El canon de una concesión de servicios es contractual porque retribuye el derecho a explotar el servicio, y su causa es el contrato regido por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. El canon de una concesión demanial retribuye la ocupación del bien y nada más, y la concesión demanial está excluida de esa ley por su artículo 9.1.

Por eso el primero puede ser un precio y el segundo no puede ser otra cosa que una tasa.

La distinción es decisiva al redactar los pliegos: cuando la ocupación del demanio es instrumental de un servicio público y se integra en el contrato, hay que comprobar, a la vista del título, los antecedentes y los estudios previos, si el canon ya remunera ese mismo uso. Solo entonces será improcedente exigir, además, una tasa por idéntico aprovechamiento. Cuando el Ayuntamiento cede un espacio para que un particular instale su negocio, estamos ante una concesión demanial y, conforme a la tesis aquí defendida, su canon tiene naturaleza tributaria.

La tesis contraria y las objeciones a esa lectura

El argumento que se opone a esta construcción se apoya en la literalidad del artículo 93.4 de la LPAP: si la ley básica permite otorgar la concesión "con contraprestación", el Ayuntamiento podría pactar en el pliego un canon de naturaleza contractual, sin ordenanza fiscal, con la libertad propia de los negocios patrimoniales. Es, de hecho, la práctica de no pocos Ayuntamientos.

Esa lectura presenta una dificultad: traslada al demanio el régimen de los bienes patrimoniales: el arrendamiento o la cesión de un bien patrimonial producen rentas de derecho privado conforme al artículo 3.1 del TRLRHL, pero la ocupación del dominio público no puede producirlas, por la exclusión expresa del apartado 3.

Olvida, además, que el propio artículo 93.4 de la LPAP se remite a las tasas previstas en las normas especiales, y en el ámbito local esa norma especial es el TRLRHL, que califica como tasa en todo caso cualquier prestación exigida por la ocupación.

Tampoco resiste la doctrina constitucional sobre la coactividad, que atiende a la posición de monopolio de quien exige la prestación y no a su nombre: esa posición es la misma tanto si el pliego habla de tasa como si habla de contraprestación.

La controversia no permite dar por perdidos automáticamente los ingresos de un Ayuntamiento que haya cobrado durante años un canon sin ordenanza: es necesario examinar la ordenanza, el título concesional y cada liquidación. Para las nuevas concesiones, la tesis defendida en este artículo considera más segura la vía tributaria.

Lo que cambia en el expediente cuando se admite que es una tasa

La calificación se proyecta sobre cada fase de la vida de la concesión:

• Cobertura: la tasa debe estar establecida en la ordenanza fiscal antes de licitar. Si la ordenanza vigente no contempla la cuantificación por licitación, conviene modificarla antes de aprobar el pliego.

• Gestión: el canon se liquida y se notifica como tasa, con el devengo y el periodo impositivo que fije la ordenanza conforme al artículo 26 del TRLRHL, y se contabiliza como tal. La clasificación económica de los presupuestos locales, aprobada por la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, mantiene en el capítulo 5 un artículo de "productos de concesiones y aprovechamientos especiales", pero la estructura presupuestaria clasifica ingresos; no define su naturaleza ni puede alterar la que fija la ley.

• Recaudación: al tratarse de un ingreso de derecho público, el impago abre la vía de apremio con las prerrogativas que el artículo 2.2 del TRLRHL reconoce a la hacienda local. No es preciso acudir a la jurisdicción para cobrar.

• Revisión: en el régimen local general, contra las liquidaciones procede el recurso de reposición del artículo 14.2 del TRLRHL antes de acudir a la vía contencioso-administrativa. En los municipios comprendidos en el título X de la LRBRL, la reclamación económico-administrativa municipal agota la vía administrativa y la reposición previa es potestativa, conforme al artículo 137.3. No proceden los recursos ordinarios de la Ley 39/2015 ni una reclamación de cantidad.

• Prescripción: rige el plazo de cuatro años del artículo 66 de la LGT.

• Extinción: el impago, además de recaudarse por apremio, puede justificar la extinción de la concesión, porque la falta de pago del canon figura entre las causas que enumera el artículo 100 de la LPAP. Las dos vías son compatibles.

• Daños: la obligación de reparar los desperfectos que menciona el artículo 80.7ª del RBEL tiene su correlato en el artículo 24.5 del TRLRHL, que obliga al reintegro del coste de reconstrucción o reparación sin perjuicio de la tasa.

Un precepto para la ordenanza y una cláusula para el pliego

Para la ordenanza fiscal de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, una redacción posible es la siguiente:

"Artículo [X]. Concesiones y autorizaciones adjudicadas mediante licitación.

1. Cuando la utilización privativa o el aprovechamiento especial se adjudique mediante licitación pública, el importe de la tasa será el valor económico de la proposición sobre la que recaiga la concesión o autorización, de conformidad con el artículo 24.1.b) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

2. El pliego que rija la licitación fijará un tipo mínimo motivado en el expediente, atendiendo a las condiciones de la ocupación, al valor de la utilidad y a los criterios establecidos en esta ordenanza. La cuota final será la que resulte de la proposición adjudicataria conforme al artículo 24.1.b) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

3. La tasa tendrá devengo periódico. El período impositivo comprenderá el año natural y el devengo tendrá lugar el 1 de enero de cada año. En los supuestos de inicio o cese en la utilización privativa o el aprovechamiento especial, el período impositivo se ajustará a esa circunstancia y la cuota se prorrateará por días naturales. En el inicio, el devengo se producirá cuando comience la utilización o el aprovechamiento. La tasa se liquidará [anualmente / por períodos de [X] meses] y se ingresará en los plazos establecidos en esta ordenanza y en la normativa recaudatoria. El pliego recogerá este régimen sin modificarlo.

4. Lo dispuesto en este artículo se entiende sin perjuicio de las demás condiciones y contraprestaciones no dinerarias que impongan los pliegos."

Y en el pliego de la concesión:

"Cláusula [X]. Canon. El canon por la utilización privativa del dominio público objeto de esta concesión tiene la naturaleza de tasa, conforme al artículo 80.7ª del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y a los artículos 20.1 y 24.1.b) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, y su importe será el ofertado por el adjudicatario, con un mínimo de [importe] euros anuales.

Se exigirá en los términos del artículo [X] de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa y, en caso de impago, por el procedimiento de apremio, sin perjuicio de la extinción de la concesión conforme al artículo 100 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas."

Ninguna de las dos redacciones elimina la controversia judicial, pero colocan al Ayuntamiento en la posición que el ordenamiento local respalda con más claridad: la tasa establecida en ordenanza, la cuota fijada por licitación y el cobro con las prerrogativas de la hacienda pública.

Fuentes

• Constitución Española, artículos 31.3 y 133.2.

• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, artículo 137.3.

• Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

• Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

• Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

• Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

• Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

• Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.

• Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, artículo 9.1.

• Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales.

• Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre (ECLI:ES:TC:1995:185).

• Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2006, recurso de casación en interés de la ley 16/2005 (ECLI:ES:TS:2006:5353).

• Sentencia del Tribunal Supremo 865/2020, de 24 de junio, recurso de casación 91/2018 (ECLI:ES:TS:2020:2212).

• Sentencia del Tribunal Supremo 427/2023, de 30 de marzo, recurso de casación 634/2021 (ECLI:ES:TS:2023:1626).

• Sentencia del Tribunal Supremo 1350/2025, de 24 de octubre, recurso de casación 7673/2023 (ECLI:ES:TS:2025:4754).