21 de noviembre de 2025

1. Introducción y caso analizado

El principio non bis in idem, que prohíbe sancionar dos veces por los mismos hechos, es una de las garantías fundamentales del ciudadano frente al poder punitivo del Estado en el Derecho Administrativo Sancionador. Este principio, anclado en el artículo 25.1 de la Constitución, no solo posee una vertiente material —nadie puede ser castigado dos veces por la misma infracción—, sino también una vertiente procedimental, menos conocida pero igualmente crucial. Esta dimensión protege al ciudadano de ser sometido a múltiples persecuciones o procedimientos sancionadores por una misma causa, garantizando así la seguridad jurídica y el derecho a no vivir bajo la amenaza perpetua de una sanción.

En este contexto, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 3254/2025, de 7 de julio de 2025 (Recurso de Casación 6841/2023), zanja de forma categórica una cuestión de enorme calado práctico. La sentencia resuelve una duda recurrente en la gestión tributaria: ¿es conforme a derecho que la Administración Tributaria inicie un nuevo procedimiento sancionador después de que una sanción previa fuera anulada, no por vicios propios, sino como consecuencia de la anulación por motivos formales de la liquidación de la que dependía?

La doctrina sentada por el Alto Tribunal es de especial relevancia para la Administración Local. Sus potestades sancionadoras, especialmente en materia de tributos locales como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) o el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), están sujetas a los mismos principios y garantías constitucionales. Por tanto, esta jurisprudencia establece un límite claro a la actuación de los ayuntamientos y otras entidades locales.

Para comprender en toda su extensión el alcance de este pronunciamiento, es imprescindible analizar la secuencia de hechos que condujeron a la intervención del Tribunal Supremo.

2. Contexto y hechos principales

La valoración del alcance de la prohibición del bis in idem procedimental exige comprender con precisión la cronología del caso. La secuencia de actuaciones administrativas y judiciales revela cómo una anulación por motivos formales puede derivar en un intento de la Administración de obtener una "segunda oportunidad" para sancionar, práctica que ahora el Tribunal Supremo censura de forma contundente.

La cronología de los acontecimientos clave es la siguiente:

1. 4 de mayo de 2018: La Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) dicta el acuerdo de liquidación original por el IRPF correspondiente a los ejercicios 2012, 2013 y 2014.

2. 5 de octubre de 2018: Como consecuencia de la liquidación anterior, la AEAT dicta la primera resolución sancionadora vinculada a la misma.

3. 30 de junio de 2021: El Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) de la Comunidad Valenciana anula ambos actos (liquidación y sanción) y ordena la retroacción de las actuaciones para que la Administración valore unas alegaciones de la contribuyente que no habían sido debidamente consideradas.

4. 19 de noviembre de 2021: En ejecución de la resolución del TEAR, la AEAT anula formalmente la sanción, pero incluye una advertencia clave: se reserva la potestad de iniciar un nuevo procedimiento sancionador una vez se dicte la nueva liquidación.

5. 23 de febrero de 2022: Tras un nuevo procedimiento, la Administración dicta una segunda resolución sancionadora por los mismos hechos.

6. 27 de julio de 2022: El TEAR estima parcialmente la reclamación contra esta segunda sanción. Esta resolución del TEAR es la que se impugna ante el Tribunal Superior de Justicia, dando origen al litigio que culminará en el Tribunal Supremo.

7. 5 de julio de 2023: El Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de la Comunidad Valenciana dicta sentencia desestimando el recurso en este punto, al considerar que la nueva sanción no vulneraba el principio non bis in idem.

8. 4 de octubre de 2024: En un giro procesal decisivo, la Abogacía del Estado, representando a la Administración, se allana en el recurso de casación ante el Tribunal Supremo, admitiendo la validez de los argumentos de la recurrente.

9. 7 de julio de 2025: El Tribunal Supremo dicta la sentencia analizada, estimando el recurso de casación a la luz del allanamiento y de su jurisprudencia ya consolidada sobre la materia.

Esta secuencia de hechos se enmarca en un conjunto de preceptos legales y constitucionales que el Tribunal Supremo interpreta para resolver la controversia.

3. Marco normativo y jurisprudencial

La resolución del caso no se basa en una única norma, sino en la interpretación sistemática de preceptos constitucionales, legales y reglamentarios, todo ello a la luz de la jurisprudencia previa del propio Tribunal Supremo, que ya había sentado las bases de la doctrina actual.

Normativa Aplicable

• Constitución Española (CE):

  • Artículo 25.1: Fundamento último del principio de legalidad sancionadora y de la prohibición del non bis in idem.

  • Artículo 24.2: Soporte de garantías esenciales como el derecho a la presunción de inocencia y el principio de culpabilidad, que deben regir todo procedimiento sancionador.

  • Artículos 9.3 y 103: Base de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que impide a la Administración actuar de forma caprichosa o contraria a la seguridad jurídica.

• Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT):

  • Artículo 239.3: Regula la forma en que la Administración debe ejecutar las resoluciones de los tribunales económico-administrativos, como la que anuló la liquidación y sanción originales.

  • Artículo 183.1: Establece el principio de culpabilidad como requisito indispensable para poder imponer una sanción tributaria.

• Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo (RGRVA):

  • Artículo 66: Desarrolla reglamentariamente la ejecución de resoluciones en materia de revisión en vía administrativa, complementando el artículo 239.3 de la LGT.

Jurisprudencia Relevante

• STS de 15 de enero de 2024 (recurso de casación n.º 2847/2022): Es la sentencia clave que establece la doctrina fundamental aplicada en este caso. El Tribunal Supremo cita su propio precedente para recordar que la dimensión procedimental del non bis in idem se opone frontalmente al inicio de un nuevo procedimiento sancionador por los mismos hechos.

• STS de 25 de febrero de 2025 (recurso de casación n.º 5156/2023): Citada como un precedente directo en un caso prácticamente idéntico derivado del mismo litigio, donde la Abogacía del Estado también se allanó. Este hecho refuerza la idea de que la doctrina no es un criterio aislado, sino una jurisprudencia consolidada y aceptada por la propia Administración.

El análisis de la sentencia muestra cómo el Tribunal Supremo aplica este marco normativo y jurisprudencial para resolver el caso de forma clara y previsible.

4. Análisis doctrinal y de jurisprudencia

El razonamiento del Tribunal Supremo en esta sentencia es un claro ejemplo de aplicación de principios constitucionales a la práctica administrativa. La clave del fallo no reside en un complejo análisis de fondo sobre la culpabilidad o la infracción, sino en la aplicación rigurosa de una garantía fundamental: el principio non bis in idem en su vertiente procedimental.

El núcleo de la doctrina del Tribunal Supremo es inequívoco: la anulación de una sanción por causas "externas" —como es la anulación de la liquidación de la que trae causa— no concede a la Administración una segunda oportunidad para sancionar los mismos hechos a través de un procedimiento nuevo e independiente. El Tribunal se remite a su propia doctrina, fijada en la STS de 15 de enero de 2024:

"la dimensión procedimental del principio non bis in idem se opone al inicio de un nuevo procedimiento sancionador y a una nueva sanción con relación al mismo obligado tributario y por los mismos hechos".

Un elemento de suma importancia es el allanamiento de la Abogacía del Estado. Este acto no es una mera formalidad; es el reconocimiento por parte de la más alta representación jurídica del Estado de que su propia Administración (la AEAT) actuó de forma contraria a la ley. Este hecho constituye una señal inequívoca y una advertencia estratégica para las administraciones locales.

Esta decisión del Tribunal Supremo contrasta directamente con la del TSJ de la Comunidad Valenciana que se anula. El tribunal inferior erró al centrarse únicamente en la vertiente material del principio, argumentando que como el fondo de la primera sanción nunca fue juzgado, no había "doble sanción". El Supremo corrige esta visión, estableciendo que el simple hecho de someter al ciudadano a un segundo procedimiento por la misma causa ya constituye una vulneración de la vertiente procedimental de esta garantía constitucional.

De este análisis se desprenden lecciones prácticas y pautas de actuación de gran utilidad para los gestores públicos locales, que deben alinear su praxis con esta jurisprudencia para garantizar la legalidad de sus actos.

5. Lista de comprobación para el gestor público local

Esta sección tiene como propósito traducir la doctrina jurisprudencial en una herramienta práctica y directa para los funcionarios encargados de la gestión tributaria y sancionadora en el ámbito local. Antes de actuar tras la anulación de una sanción, el gestor público debería plantearse las siguientes preguntas:

1. ¿Ha sido anulada una sanción tributaria (o el acto de liquidación del que trae causa)?

• • Verificar si la anulación es firme en vía administrativa o judicial.

2. ¿Cuál es el motivo exacto de la anulación?

• • ¿Se debe a un vicio de fondo (p.ej., se demuestra que no existió la infracción)? En este caso, no hay duda de que no se puede volver a sancionar.

  • ¿Se debe a un vicio formal en el propio procedimiento sancionador (p.ej., caducidad)?

  • ¿Se debe a un vicio en un acto previo del que depende la sanción (p.ej., la anulación de la liquidación tributaria por un defecto formal), como en el caso analizado?

3. ¿Implica la resolución anulatoria una orden de retroacción de actuaciones?

• • Si la resolución ordena retrotraer el procedimiento a un momento concreto para subsanar un defecto, se debe cumplir estrictamente ese mandato. Esto no es iniciar un procedimiento nuevo, sino continuar el ya existente desde el punto indicado. En esencia, la retroacción mantiene con vida el procedimiento original; una anulación sin retroacción lo extingue de forma definitiva.

4. Si la resolución anula la sanción sin ordenar retroacción, ¿estoy considerando iniciar un procedimiento sancionador completamente nuevo por los mismos hechos?

• • Alerta Máxima: Según la STS 3254/2025 y la jurisprudencia consolidada, esta acción vulnera la vertiente procedimental del principio non bis in idem y el nuevo acto sancionador será, con toda probabilidad, anulado por los tribunales.

6. Errores frecuentes y advertencias

Una incorrecta interpretación de las consecuencias jurídicas de una anulación puede llevar a la Administración a cometer errores que no solo resultan en la revocación de sus actos, sino que también generan litigios innecesarios y costosos.

1. Confundir "anulación" con "permiso para empezar de nuevo". El error más grave es creer que la anulación de una sanción por un defecto formal en la liquidación asociada "borra" el procedimiento anterior y permite a la Administración tener una segunda oportunidad. Advertencia: La STS analizada confirma que esto es una violación del non bis in idem procedimental. El ciudadano tiene derecho a no ser sometido a un segundo riesgo de sanción por los mismos hechos una vez que el primer intento ha fracasado.

2. Ignorar la conexión accesoria entre liquidación y sanción. Otro fallo común es tratar la anulación de la sanción como un evento aislado. La sanción, como acto accesorio, sigue la suerte del acto principal (la liquidación). Anulada la liquidación, el fundamento jurídico de la sanción desaparece de forma irreparable para ese procedimiento, en virtud del principio accessorium sequitur principale. Advertencia: Intentar "resucitar" la sanción vinculándola a una nueva liquidación (emitida en ejecución de una retroacción) mediante un nuevo procedimiento sancionador es precisamente la conducta prohibida por el Tribunal Supremo.

3. Iniciar un procedimiento nuevo en lugar de ejecutar una retroacción. Si un tribunal o un TEAR ordena retrotraer las actuaciones (por ejemplo, para valorar unas alegaciones no consideradas), el gestor debe limitarse a cumplir ese mandato dentro del procedimiento original. Advertencia: Iniciar un expediente sancionador con un nuevo número de registro, nuevas notificaciones de inicio y nuevas propuestas de resolución excede el mandato judicial. Constituye un nuevo procedimiento, que es ilegal si los hechos, el sujeto y el fundamento son los mismos que los del procedimiento original ya concluido con una anulación.

7. Lecciones para el funcionario local

La sentencia del Tribunal Supremo ofrece varias lecciones clave que deben ser interiorizadas por cualquier empleado público con responsabilidades en el ámbito sancionador, especialmente en el ámbito local.

1. El principio non bis in idem es una garantía robusta. No es un mero formalismo. Su vertiente procedimental protege al administrado de ser sometido a la incertidumbre y la carga de múltiples procedimientos por una misma conducta, con independencia de cuál fuera el resultado del primero. Es un límite material al ius puniendi del Estado.

2. La anulación de la liquidación "contamina" definitivamente la sanción. Si el acto principal del que deriva la sanción es anulado (aunque sea por motivos formales que no afectan al fondo de la infracción), la potestad para sancionar por esos hechos se extingue. No hay "segundas oportunidades" ni atajos para volver a sancionar. La anulación de la liquidación agota la potestad sancionadora de la Administración para esos hechos. No es un error subsanable; es un punto final.

3. La jurisprudencia del Tribunal Supremo es vinculante y previsible. El allanamiento de la Abogacía del Estado es una señal inequívoca de que la doctrina está consolidada. Las entidades locales deben alinear su actuación con esta jurisprudencia para garantizar la seguridad jurídica, fortalecer la presunción de legalidad de sus actos y evitar litigios con un resultado previsiblemente desfavorable.

8. Conclusión

En síntesis, la sentencia STS 3254/2025 consolida una doctrina clara y protectora de los derechos del ciudadano: la vertiente procedimental del principio non bis in idem impide a la Administración Tributaria iniciar un nuevo procedimiento sancionador por los mismos hechos cuando la sanción original fue anulada como consecuencia de la anulación del acto de liquidación del que dependía.

Ante una anulación de estas características, la solución jurídica correcta es asumir que la potestad sancionadora de la Administración por esos hechos y para ese período impositivo ha quedado agotada. No cabe intentar una segunda persecución.

La utilidad práctica de esta doctrina para la gestión municipal es innegable. Promueve la seguridad jurídica, obliga a la Administración a actuar con mayor rigor en sus procedimientos iniciales —sabiendo que no habrá segundas oportunidades para corregir ciertos errores— y, en última instancia, evita la prolongación artificial de conflictos y el uso ineficiente de recursos públicos en litigios destinados al fracaso.