01 de febrero de 2026

1. Introducción y caso analizado

La STSJ Madrid 10815/2025, de 22 de septiembre de 2025 (Rec. 640/2025, ECLI:ES:TSJM:2025:10815), se erige como un auténtico análisis cabecera en la delimitación de las fronteras entre la potestad de ordenación del Alcalde y el núcleo esencial del derecho de participación política de los concejales (Art. 23 CE). El Tribunal resuelve una tensión recurrente en los ayuntamientos: ¿anula la existencia de grupos municipales y portavoces la facultad individual del representante para intervenir en el debate de sus propias iniciativas?

El conflicto surge en el Ayuntamiento de Morata de Tajuña, donde la Alcaldía denegó sistemáticamente el uso de la palabra a concejales no portavoces durante la discusión de diversos puntos del orden del día. La resolución del TSJ establece una distinción capital: la portavocía es un canal de ordenación, no un mecanismo de exclusión de la representación individual.

2. Contexto y hechos principales

El litigio tiene su origen en la sesión plenaria del 29 de enero de 2024. El análisis del acta revela tres escenarios jurídicamente diferenciados:

a) Proposición sobre atención sanitaria (Punto 6 del Orden del Día): El Alcalde impidió al concejal Sr. Balbino (Grupo Socialista) realizar la exposición y justificación inicial de una proposición incluida en el orden del día, exigiendo que dicha intervención fuera efectuada obligatoriamente por el Portavoz. Ante la resistencia del concejal, la Presidencia retiró el asunto de oficio.

b) Réplica a moción sobre jura de bandera (Punto 9): Se denegó la palabra al concejal Sr. Juan para ejercer el turno de réplica. El Alcalde sostuvo que las réplicas son facultad exclusiva de la portavocía del grupo.

c) Formulación de ruego (Punto 13): La concejala Sra. Paulina intentó formular un ruego oralmente. El Alcalde alegó erróneamente que los ruegos deben presentarse con 24 horas de antelación y solicitó su entrega por escrito para postergarlo a la siguiente sesión.

3. Marco normativo y jurisprudencial

El análisis jurídico de la controversia se fundamenta en la interpretación sistemática de la normativa de régimen local y la doctrina de los altos tribunales sobre los derechos fundamentales de participación política y la tutela judicial efectiva.

En primer lugar, el Real Decreto 2568/1986 (ROF) establece las reglas esenciales para el funcionamiento de los órganos colegiados locales. En lo relativo a la estructura de los grupos políticos, los artículos 24, 25 y 29 imponen la obligación de constituir los grupos y designar formalmente a sus portavoces y suplentes mediante escrito dirigido al Presidente y dado cuenta al Pleno,. Esta formalidad es relevante para determinar quién ostenta la legitimación para intervenir en ciertos turnos de debate, ya que la normativa distingue entre funciones que corresponden al grupo (ejercidas por el portavoz) y facultades individuales de los concejales.

Respecto a la dinámica de las sesiones plenarias, el reglamento diferencia figuras clave. Los artículos 82.3 y 97.2 definen las "Proposiciones" como propuestas sobre asuntos ya incluidos en el orden del día, las cuales requieren ratificación previa si no fueron dictaminadas. Por el contrario, los artículos 91.4 y 97.3 regulan las "Mociones", entendidas como propuestas sometidas directamente al Pleno por razones de urgencia sobre asuntos no comprendidos en el orden del día, exigiendo una votación previa sobre su procedencia. Asimismo, el artículo 97.6 configura el régimen de los "Ruegos", definidos como propuestas de actuación que pueden formularse oralmente o por escrito y ser debatidas, aunque no votadas, permitiendo al Alcalde posponer su debate a la sesión siguiente,.

La ordenación de los debates es el punto central de la aplicación normativa en este caso. El artículo 94.1 del ROF establece una distinción crucial en sus apartados b) y c). Según el apartado b), la exposición y justificación de una propuesta puede realizarla cualquiera de los miembros que la suscriban, permitiendo la intervención individual del concejal proponente aunque no sea portavoz. Sin embargo, el apartado c) asigna el turno posterior de intervención a los "grupos", lo que implica que la réplica o el posicionamiento general debe canalizarse a través del portavoz autorizado para hablar en nombre de la entidad política. Complementariamente, el artículo 46.2.e) de la LBRL (Ley 7/1985) garantiza el derecho fundamental de los concejales a formular ruegos y preguntas.

En el ámbito jurisprudencial, el Tribunal Constitucional ha delimitado el alcance del artículo 23 de la Constitución Española. La STC 141/2007 establece que se lesiona este derecho fundamental cuando se producen restricciones ilegítimas a las facultades reconocidas por las normas internas de la Cámara, como impedir injustificadamente la defensa de una moción. Por su parte, la STC 208/2003 refuerza la consideración del ruego como una manifestación esencial de la participación política. En el plano procesal, la STC 25/2012 aborda la figura de la "incongruencia omisiva", distinguiendo entre la falta de respuesta a meras alegaciones y la omisión de respuesta a pretensiones sustanciales, lo cual vulnera la tutela judicial.

Finalmente, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 2 de julio de 2019 (Rec. 2337/2015), reitera la exigencia de una respuesta judicial congruente, subrayando que el núcleo de la congruencia exige resolver necesariamente sobre las pretensiones de las partes, sin que quepa el silencio judicial cuando no puede deducirse una desestimación tácita razonada.

4. Análisis doctrinal y de jurisprudencia

El TSJ Madrid aplica un criterio de distinción basado en la naturaleza de la intervención:

4.1. La Proposición y el derecho de defensa (Art. 94.1.b ROF)

El Tribunal determina que la defensa inicial de una propuesta no es monopolio del portavoz. El Art. 94.1.b) habilita expresamente a "alguno de los miembros de la Corporación que suscriban la proposición". Cuando un concejal firma una iniciativa, el Alcalde no puede silenciarlo apelando a la jerarquía del grupo.

La Sentencia es rotunda: "De la redacción literal del precepto se desprende que, en fase de debate, no solo el portavoz, sino cualquier miembro del grupo proponente de la moción puede exponer y justificar ante el Pleno una propuesta propia o de su grupo".

Impedir esta intervención constituye una restricción ilegítima que vulnera el núcleo esencial del derecho de representación política, pues el derecho nace de la firma de la propuesta, no de la designación como portavoz.

4.2. El Turno de Réplica y la representación del grupo (Art. 94.1.c ROF)

A diferencia de la defensa, el turno de réplica pertenece al "grupo" como entidad. El Art. 94.1.c) establece: "A continuación, los diversos grupos consumirán un primer turno".

El Tribunal refuerza esta tesis acudiendo a la definición de "Portavoz" de la RAE: "Persona que está autorizada para hablar en nombre y representación de un grupo". Al ser el grupo el titular del turno, es legítimo que el Alcalde exija que sea el representante oficial (portavoz o suplente) quien consuma dicho tiempo.

4.3. Ruegos (Art. 97.6 ROF)

Respecto al ruego de la Sra. Paulina, el Tribunal detecta un error jurídico del Alcalde pero no una vulneración constitucional. Clarifica que:

1. Inexistencia del requisito de antelación: El ROF no exige 24 horas de previo aviso; los ruegos pueden ser orales y espontáneos.

2. Potestad de postergación: El error del Alcalde al exigir antelación no alcanzó relevancia constitucional porque finalmente ejerció su potestad legal de posponer el debate para la sesión siguiente (Art. 97.6 ROF).

5. Lista de comprobación para el gestor público

• ¿Es una propuesta suscrita por el concejal? Si el concejal es firmante, tiene derecho individual a la exposición y justificación inicial, sea portavoz o no (Art. 94.1.b).

• ¿Se trata de un turno de réplica general? La palabra debe canalizarse por el Portavoz o suplente, al ser un derecho de titularidad grupal (Art. 94.1.c).

• ¿Se ha formulado un ruego oral? Admítalo sin exigir antelación ni presentación previa por escrito. Decida discrecionalmente si el debate se produce en el acto o se pospone (Art. 97.6).

• ¿Hay intento de cambio de portavoz en vivo? Rechácelo. Todo cambio exige comunicación escrita previa firmada por la mayoría del grupo y dación de cuenta al Pleno.

• ¿Se ha resuelto sobre todas las pretensiones? Asegure que el acta mencione explícitamente el destino de cada ruego o propuesta para evitar vicios de incongruencia omisiva.

6. Errores frecuentes y advertencias

• Confusión entre Mociones y Proposiciones: Es imperativo distinguir entre proposiciones (Art. 97.2, incluidas en orden del día) y mociones (Art. 97.3, urgentes). En mociones, el Art. 91.4 sí exige que sea el Portavoz quien justifique la urgencia.

• Retirar asuntos por discrepancias de portavocía: Retirar de oficio un asunto del orden del día porque el Alcalde no desea dar la palabra a un concejal firmante (no portavoz) es una vía de hecho que lesiona derechos fundamentales.

• Cambios de portavoz ad hoc: No se puede aceptar el cambio de portavoz durante el Pleno mediante manifestación oral. Se requiere comunicación escrita firmada por la mayoría del grupo y dación de cuenta al Pleno.

7. Lecciones para el funcionario local

• Exigir interpretación pro actione: Ante la duda sobre legitimación para intervenir, debe prevalecer el derecho de participación política del Art. 23 CE, limitando las restricciones a las expresamente tipificadas en el ROF.

• Diferenciar la titularidad del derecho: Discriminar si el derecho de intervención es individual (defensa de autoría) o colectivo (fijación de posición de grupo), aplicando las reglas de los apartados b) y c) del Art. 94.1 respectivamente.

• Asegurar congruencia entre fundamentos y fallo: Todo informe técnico o propuesta de resolución debe guardar correlación estricta con las pretensiones para evitar recursos por vicios de incongruencia omisiva.

• Formalizar cambios de representación: No permitir la desnaturalización de la figura del portavoz mediante cambios que no respeten la forma escrita y la dación de cuenta.

8. Conclusión

El fallo de estimación parcial del TSJ Madrid representa el equilibrio necesario entre la eficacia operativa de los grupos y el derecho inalienable del representante individual. La tesis es rotunda: la portavocía no es un título habilitante único para el debate, sino una herramienta de organización.

Mientras que el Alcalde puede exigir que la voz oficial del grupo en las réplicas sea la de su portavoz (derecho colectivo del grupo), no puede silenciar al concejal que defiende su propia iniciativa (derecho individual del firmante). El respeto a esta distinción no es una mera cuestión de protocolo, sino la salvaguarda de la legalidad constitucional en el corazón de la democracia local.

La sentencia establece una línea doctrinal clara: el Art. 94.1.b) ROF otorga a cualquier concejal firmante el derecho a defender su proposición, mientras que el Art. 94.1.c) ROF reserva al grupo (a través de su portavoz) el turno de réplica. Esta diferenciación es esencial para el correcto funcionamiento de los plenos municipales con pleno respeto al derecho fundamental de participación política.