El registro de grupos de interés

10 de septiembre de 2026

1. Introducción y cuestión jurídica analizada

El Real Decreto-ley 21/2026, de 25 de agosto, de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés (BOE núm. 209, de 26 de agosto de 2026; BOE-A-2026-18148), entró en vigor el 27 de agosto y ha llegado a las Secretarías locales por el camino habitual: alguien lo lee en prensa y pregunta si hay que hacer algo.

La norma crea un registro público y obligatorio de grupos de interés, impone la publicidad de reuniones y contactos, introduce el informe de huella normativa y articula un régimen sancionador con multas de hasta cuarenta mil euros. En algún ayuntamiento ha llegado a redactarse ya un borrador de decreto de Alcaldía para replicar el modelo. Conviene pararlo antes.

Dos preguntas, entonces. La primera es de alcance: si esta norma obliga a las entidades locales. La segunda, de competencia: si un municipio podría, por su cuenta, montar un régimen equivalente. La respuesta a la primera es que no, y no admite discusión. La respuesta a la segunda es más matizada, y es donde está lo interesante.

2. Contexto y contenido de la norma

Vale la pena tener el mapa antes de discutir el alcance, porque la norma es más ambiciosa de lo que su título sugiere.

•   Objeto y ámbito (art. 1). Regula, «en el ámbito de la Administración General del Estado y de su sector público institucional», la relación entre los grupos de interés y las personas titulares de puestos públicos susceptibles de recibir influencia, «en aras de garantizar la transparencia, la responsabilidad, la integridad, la trazabilidad y la igualdad de oportunidades en la actividad de influencia legítima de los grupos de interés en los procesos de toma de decisiones públicas y prevenir situaciones de conflictos de intereses». Y crea «un registro de ámbito estatal, público y obligatorio, de grupos de interés».

•   Delimitación subjetiva (arts. 2 y 3). Qué es grupo de interés y qué puestos públicos se consideran susceptibles de recibir influencia.

•   El Registro (art. 5). Se crea el Registro de grupos de interés de la Administración General del Estado y su sector público institucional, adscrito al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, que asume su gobernanza y gestión.

•   Huella normativa (art. 13). El instrumento con más recorrido de toda la norma, del que se habla más abajo.

•   Régimen sancionador (Título IV, arts. 14 a 20). Infracciones muy graves, graves y leves, con sanciones que van del apercibimiento a la prohibición de inscripción de dos a cinco años más multa de 5.000 a 40.000 euros. Instruye y resuelve el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

•   Interconexión de registros (disposición adicional primera). «En el marco de la colaboración entre las administraciones públicas se promoverán criterios que garanticen la interconexión y coherencia entre los registros de grupos de interés existentes gestionados por otras administraciones públicas», y con el Registro de Transparencia de la Unión Europea.

•   Alto cargo (disposición final primera). Modifica la Ley 3/2015 para prohibir al alto cargo cesado, durante dos años, realizar actividades de influencia al servicio o para entidades inscritas en el Registro en materias relacionadas con las competencias de su antiguo departamento; y tipifica como infracción mantener reunión o contacto con un grupo de interés no inscrito, así como incumplir la obligación de publicar en el Portal de la Transparencia las reuniones mantenidas.

Esa última pieza merece una lectura atenta, porque cambia el punto de vista: la norma no solo disciplina al que influye, también al que se deja influir. El deber de publicar las reuniones recae sobre el cargo público.

Queda un dato de situación que conviene comprobar antes de citar la norma en cualquier informe: al cierre de estas líneas no consta en el Boletín Oficial del Estado la resolución de convalidación por el Congreso ni el acuerdo de tramitación como proyecto de ley. El plazo del artículo 86.2 de la Constitución sigue corriendo.

3. Marco normativo

3.1. Normativa aplicable

•   Constitución Española (BOE 29/12/1978). Art. 25.1: principio de legalidad sancionadora. Art. 86: presupuesto habilitante y convalidación del decreto-ley. Arts. 137 y 140: autonomía local.

•   Real Decreto-ley 21/2026, de 25 de agosto (BOE núm. 209, de 26/08/2026). Arts. 1 a 20, disposiciones adicionales primera a tercera y disposiciones finales primera y sexta.

•   Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE 03/04/1985). Arts. 4 y 25: potestad reglamentaria y competencias propias. Art. 49: procedimiento de aprobación de ordenanzas. Título XI, arts. 139 a 141: tipificación de infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias, clasificación de las infracciones y límites de las sanciones económicas.

•   Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (BOE 10/12/2013). Arts. 5 a 8: publicidad activa, plenamente aplicable a las entidades locales.

•   Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (BOE 02/10/2015). Arts. 129 a 133: principios de buena regulación, participación y consulta pública previa en la elaboración de normas.

•   Reglamento (UE) 2016/679 y Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre (BOE 06/12/2018): base de licitud y minimización en la publicación de agendas y contactos.

3.2. El pasaje que resuelve el alcance

El preámbulo lo dice sin rodeos: «Del mismo modo, no incorpora afectación alguna al régimen de las Comunidades Autónomas, puesto que la regulación contenida se proyecta únicamente sobre instituciones del sector público estatal, y no afecta a las Comunidades Autónomas ni a las Entidades Locales.»

Un preámbulo no obliga por sí solo. Pero aquí no está solo: coincide con el artículo 1, que sí es parte dispositiva y acota el objeto a la Administración General del Estado y su sector público institucional. Preámbulo y articulado dicen lo mismo, y no hay disposición alguna que declare el carácter básico de la norma ni su aplicación supletoria a las entidades locales. No queda margen interpretativo.

4. Análisis doctrinal

4.1. Por qué el artículo 1 cierra el debate

La primera lectura de cualquier norma debería ser la del ámbito de aplicación, y es la que más veces se hace la última. Aquí ahorra el resto del trabajo.

Un ayuntamiento no puede aplicar hoy el Real Decreto-ley 21/2026 a los contactos que mantengan sus concejales o su personal directivo. No hay obligación de inscripción para quien pretenda influir ante una corporación local, no hay deber de publicar esas reuniones al amparo de esta norma, y no hay tipo infractor invocable. Quien sostenga lo contrario tendrá que explicar de dónde saca la habilitación.

Eso no significa que el ámbito local sea terreno sin reglas. Significa que las reglas son otras: la Ley 19/2013 y su desarrollo, la normativa autonómica de transparencia e integridad —que en varias comunidades sí ha regulado los grupos de interés con proyección sobre las entidades locales— y lo que cada corporación haya aprobado en su propia ordenanza. Es ahí, y no en el decreto-ley, donde puede haber una obligación real. Comprobarlo es el primer paso de cualquier informe sobre esta materia.

4.2. La huella normativa del artículo 13

De todo el articulado, lo más aprovechable para un municipio no es el registro, es el artículo 13. Su apartado 1 dispone que las actividades realizadas por los grupos de interés con la finalidad de influir en la elaboración y adopción de cualquier proyecto normativo y, en su caso, su incidencia en el mismo, serán reflejadas por el departamento competente en un informe de huella normativa, al que se hará referencia en la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, elaborado en formato estandarizado y garantizando «la trazabilidad de las aportaciones y la influencia en el texto final de la norma».

El apartado 2 concreta el contenido con un detalle inusual: cada modificación experimentada por la norma como consecuencia de la influencia ejercida por cada grupo; la identidad del personal o cargo público que mantuvo el contacto; las aportaciones y observaciones formuladas, en términos literales o mediante síntesis cuando su volumen no lo permita; y la fecha y el objeto de cada reunión, contacto o comunicación.

Y entonces añade lo que de verdad distingue este precepto:

«En el informe figurará además un listado en el que se enumeren las aportaciones de grupos de interés que no hayan incidido sobre el contenido de la norma, incluyendo la identificación de los grupos de interés, la fecha y el objeto del contacto.»

Dejar constancia de lo que se rechazó es una exigencia de integridad bastante más severa que dejar constancia de lo que se aceptó, y bastante más útil. Documenta la presión que no prosperó, que es justamente la que suele desaparecer del expediente. Y es plenamente trasladable a la tramitación de una ordenanza municipal sin necesidad de habilitación alguna, porque no impone deberes a terceros: se los impone la propia Administración al formar su voluntad. Encaja sin forzar nada en los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015.

4.3. Por qué no cabe copiar el modelo por decreto

Aquí está el problema práctico, y tiene tres obstáculos de distinta entidad que conviene no mezclar.

El rango. Un registro obligatorio que condicione la relación de los ciudadanos con sus representantes no se crea por decreto de Alcaldía. Es materia de ordenanza, con el procedimiento del artículo 49 de la Ley 7/1985 —aprobación inicial por el Pleno, información pública y audiencia por treinta días, resolución de alegaciones y aprobación definitiva— precedido de la consulta pública previa del artículo 133 de la Ley 39/2015. Un decreto que lo intentase sería nulo por incompetencia del órgano, y el informe de Secretaría tendría que decirlo con esas palabras.

La tipicidad. El artículo 25.1 de la Constitución somete la potestad sancionadora al principio de legalidad. La ordenanza municipal puede tipificar infracciones y sanciones, pero no libremente: cuando no hay ley sectorial que lo habilite, ha de moverse en el marco del Título XI de la Ley 7/1985 y con sujeción a los límites cuantitativos de su artículo 141. Las horquillas del decreto-ley —de 2.000 a 5.000 euros para las graves, de 5.000 a 40.000 para las muy graves— son sanciones fijadas por una norma con rango de ley para un ámbito distinto. Trasladarlas sin más a una ordenanza produce sanciones nulas, expedientes anulados y, si el asunto llega lejos, responsabilidad patrimonial.

El derecho afectado. Prohibir que un cargo electo se reúna con quien no figure en un registro municipal no es una medida de transparencia. Es una restricción del acceso de los ciudadanos a sus representantes, y una ordenanza no está en condiciones de establecerla. Ordenar que toda reunión se documente y se publique produce el mismo resultado en trazabilidad con una fracción del riesgo jurídico. La diferencia entre una cosa y otra parece pequeña sobre el papel y es enorme en un contencioso.

4.4. Lo que sí puede hacerse, y sin norma nueva

Descartada la copia, queda bastante margen. Y no es margen teórico: son tres cosas que pueden estar funcionando en un mes.

La agenda pública de los cargos, con fecha, interlocutor y objeto de cada reunión, es publicidad activa voluntaria del artículo 5.2 de la Ley 19/2013 y no necesita cobertura adicional. La huella normativa municipal puede incorporarse como un apartado más de la memoria de cualquier ordenanza, con las aportaciones recibidas, su autor, su fecha y su efecto en el texto, incluidas las que no se atendieron. Y el registro de contactos puede configurarse como instrumento interno de constancia y no como registro habilitante de terceros: se anota lo que ocurre, no se condiciona el acceso de nadie.

Las tres han de pasar por el filtro de protección de datos, que aquí no es un trámite. Hay que identificar la base de licitud, aplicar minimización y excluir a los vecinos que se relacionan con el Ayuntamiento por asuntos propios, que no son grupos de interés y cuya agenda no es información pública. Un informe del delegado de protección de datos ahorra disgustos.

Y hay un argumento que no conviene desaprovechar si el asunto llega al Pleno: la disposición adicional primera del propio decreto-ley promueve la interconexión y coherencia con los registros de grupos de interés «gestionados por otras administraciones públicas». La norma estatal da por hecho que existirán registros autonómicos y locales. No los crea, pero cuenta con ellos.

5. Lo que la norma impone y lo que no alcanza

•   Impone inscripción obligatoria a quienes pretendan influir ante la Administración General del Estado y su sector público institucional, y la publicidad de los contactos mantenidos.

•   Impone a los departamentos estatales el informe de huella normativa del artículo 13, con su publicación en el Portal de la Transparencia y en el propio Registro.

•   Impone al alto cargo un período de dos años sin actividades de influencia tras el cese, y tipifica como infracción reunirse con grupo no inscrito o no publicar las reuniones.

•   No alcanza a las entidades locales ni a las Comunidades Autónomas, ni por aplicación directa ni por supletoriedad.

•   No habilita a ningún ayuntamiento para crear un registro obligatorio ni para imponer multas por no inscribirse.

•   No desplaza la normativa autonómica de transparencia e integridad, que es la que hay que consultar en primer lugar.

6. Lista de comprobación para el gestor público

•   Empiece por la norma autonómica. Compruebe si la ley de transparencia o de integridad de su comunidad regula los grupos de interés y si proyecta obligaciones sobre las entidades locales. Es la única que puede vincular.

•   Informe desfavorablemente el decreto de Alcaldía. Si llega a Secretaría un borrador que cree registro obligatorio o establezca sanciones, el reparo es de rango y de órgano competente. Dígalo en el primer párrafo.

•   Separe trazabilidad de restricción. Documentar y publicar reuniones es lícito y recomendable. Condicionar el acceso al cargo electo no lo es. Mantenga esa línea con claridad, porque en el debate político se difumina enseguida.

•   Verifique el techo del artículo 141. Si finalmente se tramita ordenanza con régimen sancionador, coteje las cuantías antes de la aprobación inicial. Después de la información pública ya es tarde.

•   Añada la huella normativa a la próxima memoria. Aportaciones recibidas, autor, fecha, objeto y efecto en el texto, incluidas las rechazadas. No necesita norma habilitante y cambia la calidad del expediente.

•   Pase el filtro de datos. Base de licitud, minimización, exclusión de particulares en asuntos propios, informe del delegado.

•   Compruebe la convalidación en el Boletín antes de citar la norma en un informe con firma.

7. Errores frecuentes y advertencias

•   Aplicar la norma «por analogía». No hay laguna que colmar: el ámbito está delimitado expresamente. Y extender por analogía un régimen sancionador choca de frente con el artículo 25.1 de la Constitución.

•   Trasladar las horquillas de multa a una ordenanza. Es el error más repetido y el de consecuencias más inmediatas.

•   Convertir el registro en una lista de acceso. Un registro que sirva para filtrar interlocutores incómodos no es integridad, es lo contrario, y no aguantaría un contencioso.

•   Publicar agendas sin depurar. La publicidad activa no ampara la difusión indiscriminada de nombres de vecinos.

•   Esperar a que llegue una norma local. El error de signo contrario. Que no haya obligación no impide la mejora voluntaria, que hoy es plenamente lícita y no cuesta dinero.

8. Lecciones para el funcionario local

•   El ámbito de aplicación se lee antes que el contenido. El artículo 1 decide si el resto importa.

•   Una buena norma estatal no es una norma propia. Puede inspirar el criterio municipal; no puede prestarle cobertura sancionadora.

•   Documentar no necesita permiso; restringir sí. Es la línea que separa lo que puede hacerse mañana de lo que exige ordenanza, procedimiento y proporcionalidad.

•   Lo que no prosperó es lo que hay que anotar. La aportación técnica más valiosa del artículo 13 y la más sencilla de implantar.

•   La integridad se acredita con expediente. Un registro que nadie alimenta es peor que ninguno, porque documenta formalmente una diligencia que no existe.

9. Conclusión

El Real Decreto-ley 21/2026 es una norma importante que no se aplica a los ayuntamientos. Conviene sostener las dos afirmaciones a la vez: la primera explica el interés que despierta, la segunda evita el error que ya se está cometiendo en algún despacho. Su artículo 1 acota el ámbito a la Administración General del Estado y su sector público institucional, y el preámbulo lo confirma sin ambages.

Lo exportable de esta norma no es su registro, es su método. La huella normativa —la constancia trazable de quién intentó influir, sobre qué y con qué resultado, incluidas las aportaciones que se descartaron— puede incorporarse a la memoria de la próxima ordenanza sin habilitación legal alguna, porque no impone deberes a terceros: se los impone la Administración a sí misma. Y no hay nada que impida empezar por ahí.

Lo que no cabe es lo contrario: importar por decreto un registro obligatorio y unas multas que la ley no ha puesto en manos del municipio. Copiar una norma estatal no es adaptarse a ella; es confundir la inspiración con la competencia.