29 de noviembre de 2025

1. Introducción y Caso Analizado

La provisión de puestos de trabajo en la Administración Pública constituye un campo de permanente tensión jurídica. De un lado, se encuentra la potestad de autoorganización de la Administración, que le permite diseñar sus estructuras para una gestión eficaz de los servicios públicos. Del otro, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que deben regir el acceso y la carrera profesional de los empleados públicos. Esta dialéctica encuentra su punto más álgido en la elección entre el concurso, como sistema ordinario basado en la valoración objetiva de méritos, y la libre designación, un mecanismo excepcional fundado en la especial responsabilidad o confianza. El rigor judicial en esta materia no es un mero formalismo, sino una salvaguarda fundamental de la profesionalización y neutralidad política de la función pública, impidiendo la creación de estructuras paralelas de "cargos de carrera de designación política" al amparo de una mal entendida discrecionalidad.

En este contexto, se analiza la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª, de 27 de octubre de 2025 (Rec. 1296/2024). Este pronunciamiento judicial aborda una cuestión capital para la gestión de los recursos humanos en las entidades locales y, por extensión, en todo el sector público.

La cuestión jurídica central que resuelve la sentencia es la validez de mantener el sistema de libre designación para la provisión de un puesto de "Adjunto/a Departamento" de nivel 26 en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del Ayuntamiento de Madrid, frente a la regla general del concurso, que es la aplicable al resto de puestos de su misma escala y nivel.

La relevancia de este fallo es máxima, pues no solo resuelve un caso concreto, sino que reitera y consolida una doctrina jurisprudencial muy estricta sobre los límites de la discrecionalidad administrativa. Actúa, por tanto, como una guía indispensable para los gestores públicos encargados de elaborar y modificar las RPTs, recordándoles la imperiosa necesidad de una motivación rigurosa y específica para apartarse de los sistemas ordinarios de provisión. A continuación, se detallan los hechos que originaron el litigio y que resultan clave para comprender el alcance de la decisión judicial.

2. Contexto y Hechos Principales

Para valorar adecuadamente el alcance de una decisión judicial, es fundamental comprender el iter procesal y los antecedentes fácticos que dieron origen a la controversia. La sentencia analizada es el resultado de un proceso que se inicia con una decisión administrativa y culmina con una resolución judicial firme que anula dicha decisión por falta de justificación.

La cronología de los hechos que originaron el conflicto puede resumirse en los siguientes puntos:

1. Acto administrativo impugnado: El Ayuntamiento de Madrid, mediante Decreto de 10 de agosto de 2022, aprueba una modificación de su Relación de Puestos de Trabajo. En lo que respecta al puesto ocupado por el demandante, se cambia su denominación de "Jefe/a Unidad" a "Adjunto Departamento", pero se mantiene el sistema de libre designación como forma de provisión, justificándolo en una memoria anexa al expediente.

2. Recurso en primera instancia: El funcionario afectado, D. Adriano, impugna judicialmente la modificación. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 7 de Madrid, en sentencia de 21 de marzo de 2024, estima su demanda. El fallo anula la previsión de la libre designación para dicho puesto y declara que debe ser provisto mediante concurso específico, al igual que el resto de los puestos de la escala técnica con nivel 26.

3. Recurso de apelación: Disconforme con el fallo, el Ayuntamiento de Madrid interpone un recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En su recurso, defiende la suficiencia de la motivación expuesta en la memoria justificativa del expediente, argumentando que las funciones del puesto entrañan una especial responsabilidad y confianza.

4. Decisión final: El Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestima el recurso de apelación del Ayuntamiento y confirma íntegramente la sentencia de instancia, consolidando la anulación de la libre designación para el puesto controvertido.

El recurso del Ayuntamiento, por tanto, no controvertía los hechos, sino que se centraba en una única cuestión jurídica: si la memoria justificativa cumplía con el exigente estándar establecido por el Tribunal Supremo. Esta secuencia pone de manifiesto un control judicial riguroso sobre la potestad de autoorganización de la Administración, que debe ejercerse dentro del marco normativo y jurisprudencial que se analiza a continuación.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial

La resolución del caso no se fundamenta en la aplicación aislada de un precepto, sino en una interpretación sistemática de la legislación básica sobre función pública y, de manera muy destacada, en una consolidada y exigente doctrina jurisprudencial sobre los sistemas de provisión de puestos de trabajo.

Normativa Aplicable

• Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP): Es la norma capital en la materia. La sentencia se apoya en sus artículos 79.1, que establece el concurso como el procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo, y 80.2, que configura la libre designación como un sistema excepcional, reservado únicamente para aquellos puestos que, por su "especial responsabilidad y confianza", así se determine en las relaciones de puestos de trabajo.

• Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública: Se menciona su artículo 20.1 b) como el antecedente normativo directo del EBEP en esta materia, cuya interpretación jurisprudencial sigue siendo plenamente aplicable.

• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa: Se citan sus artículos 81, 89.2 y 139.2, que regulan aspectos procesales del recurso de apelación, los requisitos para el acceso al recurso de casación y la imposición de costas procesales, respectivamente.

Jurisprudencia Relevante

El tribunal fundamenta su decisión en una línea jurisprudencial sólida y reiterada, tanto propia como del Tribunal Supremo. Las sentencias clave citadas son las siguientes:

TSJ Madrid / 27 de octubre de 2025 / Rec. 1296/2024 / ROJ: STSJ M 12795:2025 / ECLI: ES:TSJM:2025:12795

Es el caso analizado. Cita un precedente idéntico (TSJ Madrid, 16 de junio de 2025, Rec. 656/2023) y lo aplica de forma directa en aras de los principios de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley, demostrando la coherencia de su criterio.

TSJ Galicia / 4 de febrero de 2015 / Rec. 122/2014

Es utilizada como una sentencia de referencia por su extensa y detallada recopilación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la libre designación, sirviendo como un compendio doctrinal que sustenta todo el razonamiento posterior.

Tribunal Supremo (Varias sentencias: 1996, 2000, 2007, 2008, 2009, 2010, 2012, 2013)

Sintetiza la doctrina consolidada del Alto Tribunal, que perfila la libre designación a través de varios principios clave: su carácter excepcional; la carga de la prueba recae sobre la Administración; y la necesidad de una justificación que describa "las concretas circunstancias y cometidos", advirtiendo que "no bastan a estos efectos fórmulas estereotipadas". Rechaza el "planteamiento generalizador", exigiendo que se motive "caso por caso".

La aplicación de este riguroso marco al caso concreto permite al tribunal desgranar y refutar, uno por uno, los argumentos esgrimidos por la Administración local.

4. Análisis de la Doctrina Jurisprudencial Aplicada por el Tribunal

Este apartado desglosa el razonamiento lógico-jurídico que sigue el Tribunal Superior de Justicia de Madrid para desmontar la argumentación del Ayuntamiento, demostrando cómo la discrecionalidad administrativa queda sometida a un estricto control de legalidad a la luz de la jurisprudencia consolidada.

El Carácter Excepcional de la Libre Designación

El punto de partida del tribunal es la doctrina del Tribunal Supremo, que define el perfil de este sistema de provisión a través de cuatro elementos clave:

• Carácter excepcional: La libre designación es una excepción que completa el método normal de provisión, que es y debe ser el concurso. Como toda excepción, debe ser interpretada de forma restrictiva.

• Aplicación a puestos definidos: Solo puede aplicarse a puestos cuyas funciones, por su naturaleza, impliquen una "especial responsabilidad o confianza".

• Necesidad de motivación específica: La Administración tiene la obligación de motivar de forma expresa, concreta y detallada en el expediente las razones que justifican la utilización de este sistema para un puesto determinado. No bastan fórmulas genéricas o estereotipadas.

• Carga de la prueba: En caso de impugnación judicial, la carga de probar que concurren las circunstancias excepcionales que amparan la libre designación recae íntegramente sobre la Administración.

La Insuficiencia de la Motivación del Ayuntamiento

El tribunal analiza con detalle la memoria justificativa presentada por el Ayuntamiento de Madrid y concluye que no supera el estándar de motivación exigido. La sentencia desarticula metódicamente los argumentos de la Administración:

• Argumento 1 (Funciones estratégicas): Comunicación externa, imagen corporativa "Bomberos", relaciones institucionales, portavocía y gestión de redes sociales.

Refutación del Tribunal: El tribunal considera que la mera enumeración de estas tareas es insuficiente. Su análisis se centra no en la naturaleza de la función, sino en el grado de autonomía con que se ejerce. Constata que las funciones de portavocía y relaciones institucionales se realizan "de acuerdo con las directrices fijadas por la Jefatura del Cuerpo", mientras que la gestión de medios y redes sociales debe realizarse "a través de Emergencias Madrid". Esto degrada la función a la de un mero ejecutor bajo supervisión, lo que rebaja notablemente la supuesta especial responsabilidad.

• Argumento 2 (Carácter no directivo): La Administración omite valorar el nivel del puesto.

Refutación del Tribunal: El tribunal subraya un dato objetivo y demoledor: el puesto tiene asignado un nivel de complemento de destino 26, que es el mínimo de la Escala Técnica a la que pertenece. Este hecho descarta, a priori, que se pueda presumir una especial responsabilidad, característica más propia de niveles superiores o de puestos de carácter directivo.

• Argumento 3 (Otras funciones): Atender sugerencias de la ciudadanía y gestión del Portal de Transparencia.

Refutación del Tribunal: Considera que estas tareas, por sí mismas, no entrañan una especial responsabilidad que justifique un régimen de provisión excepcional.

• Argumento 4 (Vinculación y Confidencialidad): El Ayuntamiento alega una "vinculación directa con los órganos directivos" y que el puesto "comparte información confidencial con sus superiores".

Refutación del Tribunal: El tribunal subsume estos argumentos en el concepto de "confianza" y recuerda la contundente doctrina del Supremo: "la confianza no puede ser el único o principal elemento caracterizador" de un puesto de funcionario de carrera. Este criterio es más propio del personal eventual (cargos de confianza política) y su uso indiscriminado choca frontalmente con el principio de profesionalización de la función pública.

En definitiva, el tribunal concluye que ninguna de las funciones esgrimidas por el Ayuntamiento acredita las notas de especial responsabilidad y confianza exigidas por la ley, lo que conduce a la desestimación del recurso y a la confirmación de que el puesto debe proveerse por concurso.

5. Lista de Comprobación para el Gestor Público

A partir del análisis de esta sentencia, es posible extraer una herramienta práctica y preventiva. La siguiente lista de comprobación está diseñada para ayudar a los responsables de recursos humanos y a los órganos de gobierno de las entidades locales a justificar correctamente la inclusión de puestos de libre designación en una RPT, minimizando así el riesgo de una futura anulación judicial.

Antes de proponer la libre designación para un puesto, el gestor público debería poder responder afirmativamente a las siguientes preguntas:

• [ ] Análisis del Nivel y Carácter Directivo: ¿El puesto tiene un nivel y unas funciones que objetivamente lo califican como directivo o de jefatura superior? ¿O es, por el contrario, un puesto técnico o de base cuyo nivel no presume una especial responsabilidad?

• [ ] Identificación de Funciones Clave: ¿Se han descrito en la memoria justificativa las funciones específicas que entrañan "especial responsabilidad", evitando una mera enumeración de tareas?

• [ ] Justificación de la "Especial Responsabilidad": ¿Se explica por qué esas funciones son de especial responsabilidad? ¿Implican un alto grado de autonomía, toma de decisiones con impacto significativo y directo, o el manejo de información crítica no compartida por otros puestos de nivel similar?

• [ ] Superar las Fórmulas Estereotipadas y la Motivación in aliunde: ¿La motivación va más allá de conceptos abstractos y genéricos? ¿Aporta datos concretos sobre el desempeño autónomo del puesto, evitando justificaciones que dependan de factores externos o que sean meras frases hechas?

• [ ] Comparativa con Puestos Similares: ¿Se ha razonado por qué este puesto concreto requiere libre designación y no otros de nivel y funciones parecidas que se proveen por concurso? ¿Qué lo hace singular y excepcional?

• [ ] Revisión Jurisprudencial: ¿La justificación aportada en la memoria es coherente con los criterios restrictivos y exigentes establecidos por el Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia?

6. Errores Frecuentes y Advertencias

A partir de la jurisprudencia analizada, es posible identificar patrones de error recurrentes en la actuación administrativa que suelen conducir a la anulación de sus decisiones en materia de provisión de puestos. Los gestores públicos deben estar advertidos para no incurrir en ellos.

1. Generalizar la Libre Designación: Aplicar este sistema de forma indiscriminada a colectivos enteros (por ejemplo, a todas las jefaturas de sección o a todos los puestos técnicos de un determinado servicio) sin una justificación individualizada y pormenorizada para cada uno de los puestos, contraviniendo la exigencia jurisprudencial de una motivación "caso por caso".

2. Confundir la naturaleza de la función con el grado de autonomía y responsabilidad: Asumir que cualquier tarea delicada (comunicación, relaciones institucionales) conlleva automáticamente una "especial responsabilidad" a efectos legales. El test judicial no se centra en qué se hace, sino en cómo se hace: si existe un alto grado de autonomía y capacidad de decisión final, o si, por el contrario, se actúa bajo supervisión y directrices superiores.

3. Basar la Justificación en la "Confianza" Personal: Fundamentar la elección del sistema en la necesidad de una confianza personal, política o ideológica con el titular del puesto. Este es un criterio ajeno a la función pública de carrera y propio del personal eventual, y su invocación suele ser un indicio de arbitrariedad.

4. Utilizar Motivaciones Estereotipadas: Emplear frases hechas y justificaciones genéricas en la memoria de la RPT ("por la especial dedicación", "por la confidencialidad de los asuntos tratados") que no describen las singularidades reales del puesto de trabajo y podrían aplicarse a muchos otros.

5. Ignorar la Carga de la Prueba: Actuar bajo la premisa errónea de que la discrecionalidad exime de la necesidad de probar los hechos que la sustentan. La Administración debe documentar de forma exhaustiva y rigurosa en el expediente administrativo las razones que sustentan su decisión, pues será ese expediente el que se someta a control judicial.

7. Lecciones para el Funcionario Local

La sentencia analizada ofrece valiosas enseñanzas para los empleados públicos, especialmente para aquellos que ocupan roles de gestión en áreas de personal, organización o asesoría jurídica. Interiorizar estas lecciones es clave para fortalecer la seguridad jurídica de las actuaciones administrativas.

1. La Regla es el Concurso: El primer principio que debe guiar cualquier actuación en esta materia es que el concurso, basado en los principios de mérito y capacidad, es el sistema ordinario y preferente. La libre designación es y será siempre una excepción de interpretación restrictiva, cuya aplicación debe estar abrumadoramente justificada.

2. La Motivación es Garantía y Defensa: Un acto administrativo, especialmente si es discrecional, es tan fuerte como su motivación. Una "memoria justificativa" detallada, específica, concreta y alineada con la jurisprudencia no es un mero trámite burocrático, sino la principal herramienta de defensa jurídica de la Administración frente a una posible impugnación.

3. La Discrecionalidad no es Arbitrariedad: La potestad de la Administración para organizar sus recursos humanos es amplia, pero no ilimitada. Los tribunales realizan un control riguroso para asegurar que dicha potestad se ejerce para los fines previstos en la ley y no se desvía hacia la arbitrariedad o la vulneración de los derechos de los funcionarios.

8. Conclusión

El análisis de la Sentencia del TSJ de Madrid de 27 de octubre de 2025 confirma una tendencia jurisprudencial inequívoca: el cerco a la discrecionalidad administrativa en la provisión de puestos de trabajo mediante libre designación.

La tesis central que se reafirma es que la jurisprudencia ha consolidado una doctrina muy estricta, exigiendo a la Administración una carga probatoria y de motivación extraordinariamente elevada para poder apartarse de la regla general del concurso. Ya no son válidas las justificaciones genéricas, las apelaciones a la confianza o la mera descripción de funciones que, sin un análisis de su autonomía y responsabilidad real, no demuestran su carácter excepcional.

La solución jurídica correcta que se desprende del fallo es clara: la provisión de puestos técnicos no directivos, incluso aquellos con funciones sensibles como la comunicación o las relaciones institucionales, debe realizarse por concurso específico si no se acredita de forma fehaciente y objetiva que el puesto goza de un nivel de autonomía y responsabilidad superior al resto de puestos de su misma escala.

En última instancia, este pronunciamiento y la doctrina que lo sustenta sirven como una guía práctica de incalculable valor para la gestión municipal. Su estudio y aplicación son esenciales para garantizar que las Relaciones de Puestos de Trabajo se ajusten a la legalidad, protejan la profesionalización de la función pública frente a tentaciones de instrumentalización política y, en consecuencia, superen con éxito un eventual y cada vez más riguroso control judicial.