28 de noviembre de 2025

1. Introducción y caso analizado: La legitimación del concejal como pieza clave del control democrático

La fiscalización de los actos de gobierno constituye una de las funciones esenciales que legitiman la existencia de una oposición política en las entidades locales. Este control no es una mera declaración de intenciones, sino que se materializa a través de un conjunto de herramientas jurídicas que el ordenamiento pone a disposición de los representantes electos. La Sentencia que aquí se analiza aborda una cuestión capital en este ámbito: los límites y facultades de los concejales de la oposición para ejercer un control de legalidad a posteriori sobre acuerdos que, habiendo devenido firmes, presentan indicios de una invalidez de especial gravedad.

La resolución judicial objeto de este análisis es la Sentencia del Tribunal Supremo nº 770/2025, de 17 de junio (Recurso de Casación 2392/2023, ECLI:ES:TS:2025:2746). Este fallo resuelve una controversia de hondo calado práctico y doctrinal, cuya relevancia quedó plasmada en la cuestión de interés casacional objetivo admitida a trámite por el propio Tribunal:

"Determinar si los concejales tienen legitimación en vía administrativa para solicitar la revisión de un acto administrativo que entiendan viciado de nulidad y al que han votado en contra cuando no lo recurrieron en plazo."

La decisión del Alto Tribunal no solo clarifica un aspecto procesal, sino que refuerza el papel del concejal como garante de la legalidad dentro de la corporación. Para comprender en toda su dimensión el alcance de esta doctrina, es imprescindible descender a los hechos concretos que originaron este importante debate jurídico.

2. Contexto y hechos principales: Crónica de una modificación contractual controvertida

Para evaluar correctamente el alcance de una decisión judicial de esta envergadura, es fundamental comprender el trasfondo fáctico que la motiva. El caso surge de una controvertida modificación de un contrato público en el Ayuntamiento de Valdefuentes (Cáceres), una decisión que activó las alarmas de un concejal de la oposición y desencadenó un largo itinerario judicial hasta el Tribunal Supremo.

La crónica de los hechos se inicia en la sesión del Pleno del Ayuntamiento de 4 de junio de 2020. En ella se aprobó una modificación de gran calado en el contrato de concesión para la gestión del servicio municipal de agua. Los cambios no eran menores: incluían la renovación completa de la red de tuberías, con un presupuesto de 1.214.210 euros, y una drástica ampliación de la duración del contrato hasta los 40 años para permitir la amortización de las nuevas inversiones. Don Sixto, concejal de la corporación, manifestó su disconformidad votando expresamente en contra de dicho acuerdo.

Ejerciendo un control a posteriori, y transcurridos seis meses desde la adopción del acuerdo, el concejal presentó el 11 de diciembre de 2020 una solicitud de revisión de oficio. Al no haber impugnado el acto en el plazo ordinario de dos meses, optó por esta vía extraordinaria, alegando que el acuerdo incurría en causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1, apartados e) y f), de la Ley 39/2015 (LPAC), fundamentalmente por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido para una alteración contractual de tal magnitud. Sin embargo, el Pleno del Ayuntamiento, en sesión de 3 de marzo de 2021, acordó inadmitir la solicitud, cerrando la puerta a analizar el fondo de la cuestión. Este acuerdo de inadmisión fue el que inició el periplo judicial: primero, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo dio la razón al concejal; posteriormente, el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura revocó esa decisión en apelación; y, finalmente, el caso llegó al Tribunal Supremo, que lo admitió a casación para fijar una doctrina clara al respecto.

Este conflicto de hechos evidencia la tensión entre el principio de seguridad jurídica, que protege los actos firmes, y el principio de legalidad, que exige purgar del ordenamiento las infracciones más graves. El análisis normativo que sigue revela cómo el Tribunal Supremo ha resuelto esta ponderación.

3. Marco normativo y jurisprudencial: Las normas que definen el tablero de juego

El ordenamiento jurídico articula un sistema de contrapesos en el que el derecho de los concejales a fiscalizar la actividad municipal coexiste con el carácter excepcional y tasado de la revisión de oficio. La sentencia del Tribunal Supremo se apoya en un conjunto de normas y precedentes jurisprudenciales que definen las reglas de este complejo equilibrio.

La piedra angular de la legitimación del concejal se encuentra en el artículo 63.1.b) de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). Esta norma confiere a los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de un acuerdo la facultad de impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Se trata de una legitimación especial, ex lege, que no requiere acreditar un interés personal más allá del derivado de su función representativa. Este precepto se complementa con el artículo 209 del Real Decreto 2568/1986 (ROF), norma también identificada por el Tribunal en su auto de admisión como clave para interpretar el procedimiento de revisión de los acuerdos locales.

Por su parte, la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), regula el mecanismo de la revisión de oficio. Su artículo 106 establece que las Administraciones pueden declarar nulos sus actos firmes a solicitud de un "interesado". El artículo 4.1 define quién ostenta dicha condición, vinculándola a la titularidad de derechos o intereses legítimos. A su vez, el artículo 110 introduce límites a esta potestad, impidiendo su ejercicio cuando resulte contrario a la equidad, la buena fe o el derecho de los particulares.

Subyace en todo el debate el artículo 24 de la Constitución Española (CE), que consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, pues una interpretación restrictiva de la legitimación podría vaciar de contenido este derecho fundamental. En este sentido, la STC 173/2004 es una pieza clave. Este pronunciamiento aclaró que la legitimación del concejal no se basa en un "interés abstracto en la legalidad", sino en un interés concreto y legítimo derivado de su mandato representativo: el de controlar el correcto funcionamiento de la corporación para satisfacer las necesidades de la comunidad vecinal.

El Tribunal Supremo, como veremos a continuación, teje una argumentación sólida que conecta la legitimación especial de la LBRL con el concepto de "interesado" de la LPAC, aplicando la doctrina del Tribunal Constitucional para resolver la controversia.

4. Análisis doctrinal de la Sentencia del Tribunal Supremo

La tesis central de la STS 770/2025 es clara y contundente: la legitimación para instar la revisión de oficio es una manifestación del derecho de control del concejal que no se agota por la mera falta de impugnación del acto en el plazo ordinario. El Alto Tribunal desvincula el derecho a solicitar la revisión de la caducidad de la acción de recurso, por tratarse de dos mecanismos con naturalezas y finalidades distintas.

Como razona el Tribunal en su Fundamento de Derecho Cuarto, el análisis debe distinguir nítidamente entre la legitimación del concejal (apartado IV) y los motivos de inadmisión (apartado V). Sobre esta base, su razonamiento se articula sobre los siguientes pilares:

• La condición de "interesado" del concejal: El movimiento argumental clave del Supremo consiste en transponer la doctrina de la STC 173/2004, concebida para la legitimación judicial, al ámbito del procedimiento administrativo. Si el concejal tiene un "interés legítimo" en el correcto funcionamiento de la corporación para impugnar un acto ante los tribunales, ese mismo interés le confiere la condición de "interesado" a efectos de los artículos 4.1 y 106 de la LPAC. Por tanto, está plenamente facultado para solicitar el inicio del procedimiento de revisión, estableciéndose así una doctrina coherente y unificada sobre su derecho de control.

• La distinción entre no recurrir en plazo y actuar de mala fe: La sentencia de apelación revocada había asimilado la inacción del concejal con una actuación contraria a la buena fe. El Supremo desmonta este argumento, recordando que la revisión de oficio, por definición, opera sobre actos firmes, es decir, no recurridos en plazo. El mero transcurso de seis meses no constituye, por sí solo, un abuso de derecho que justifique la inadmisión al amparo del artículo 110 de la LPAC. El Tribunal contrasta esta situación con casos jurisprudenciales donde sí se ha apreciado mala fe, como la solicitud de revisión de un deslinde cuarenta años después (STS de 28 de febrero de 2011) o la pretensión de un contratista de anular una adjudicación por su escasa rentabilidad (STS de 30 de junio de 2004).

• La obligación de tramitar ante una solicitud fundada: El Alto Tribunal valida el razonamiento del Juzgado de primera instancia, que consideró que la solicitud del concejal no era "manifiestamente infundada". Los motivos de nulidad alegados (modificación sustancial del contrato prescindiendo del procedimiento adecuado) eran serios y verosímiles. Una modificación que amplía la duración a 40 años e introduce una obra millonaria no prevista inicialmente presenta indicios razonables de poder constituir una adjudicación encubierta, en contravención de la normativa de contratos y la jurisprudencia del TJUE. Ante esta apariencia de buen derecho, la Administración no puede inadmitir la solicitud in limine; tiene la obligación, como mínimo, de iniciar el procedimiento para analizar el fondo de la cuestión.

En definitiva, la interpretación del Tribunal Supremo pondera los principios de legalidad y seguridad jurídica, dando preferencia al primero cuando un actor legitimado presenta indicios serios de que un acto firme adolece de un vicio de nulidad de pleno derecho, la categoría de invalidez más grave de nuestro ordenamiento.

5. Lista de comprobación para el gestor público ante una solicitud de revisión de oficio de un concejal

Esta sentencia ofrece una hoja de ruta clara para los responsables municipales. A continuación, se presenta una herramienta práctica en forma de lista de comprobación para gestionar correctamente las solicitudes de revisión de oficio presentadas por concejales, evitando decisiones que puedan ser anuladas judicialmente.

1. Verificación de la Legitimación Activa:

• ¿El solicitante es un miembro en activo de la Corporación?

• ¿Votó expresamente en contra del acuerdo cuya revisión se solicita? O, en su defecto, ¿acredita que no pudo participar en su adopción? (Criterio que la doctrina del TS, en línea con el TC, consagra como supuesto de legitimación).

2. Análisis Preliminar del Fundamento de la Solicitud:

• ¿La solicitud se basa en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1 de la LPAC?

• ¿Los argumentos y pruebas aportados hacen que la solicitud sea "manifiestamente infundada"? Recordatorio: La Administración debe poder motivar por qué la solicitud carece de viabilidad de modo "ostensible y palmario", según la doctrina del Tribunal Supremo. La carga de demostrar esta falta manifiesta de fundamento recae en la Administración.

3. Evaluación de los Límites a la Revisión (Art. 110 LPAC):

• ¿Ha transcurrido un tiempo excesivamente largo que haga el ejercicio de la potestad revisora contrario a la equidad o a la seguridad jurídica? Criterio del TS: seis meses no es, por sí solo, un plazo excesivo.

• ¿Existen circunstancias adicionales, más allá de no haber recurrido en plazo, que demuestren de forma inequívoca mala fe o abuso de derecho por parte del solicitante?

4. Decisión sobre la Admisión a Trámite:

• Si se cumplen los puntos 1 y 2, y no se aprecian los límites del punto 3, la regla general es acordar el inicio del procedimiento de revisión de oficio (lo que incluye solicitar el dictamen preceptivo del órgano consultivo).

• Solo si la solicitud es manifiestamente infundada, no se basa en causas de nulidad del art. 47.1, o es sustancialmente igual a otra ya desestimada, se podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite.

6. Errores frecuentes y advertencias prácticas

Las interpretaciones erróneas y las decisiones precipitadas al gestionar estas solicitudes pueden conducir a la anulación judicial del acuerdo de inadmisión, generando mayor inseguridad jurídica y costes innecesarios para las arcas municipales. A continuación, se destacan los errores más comunes que deben evitarse.

• Error 1: Equiparar "no recurrir en plazo" con "pérdida de legitimación". La sentencia deja meridianamente claro que son dos conceptos distintos. La legitimación del concejal para instar la revisión deriva de su mandato representativo y su voto en contra. La revisión de oficio es un mecanismo extraordinario que opera, precisamente, sobre actos que ya son firmes porque no se recurrieron en plazo.

• Error 2: Interpretar de forma extensiva la "mala fe". La mala fe, como límite a la revisión, debe ser probada y basarse en hechos concretos que evidencien una intención torticera o un abuso de derecho. No puede presumirse por la mera inacción inicial durante un periodo de tiempo razonable como son seis meses.

• Error 3: Realizar un juicio de fondo en la fase de admisión. La decisión de inadmitir in limine una solicitud solo puede basarse en si esta carece manifiestamente de fundamento. La Administración no debe entrar a valorar en esta fase si la nulidad existe o no; ese análisis de fondo es precisamente el objeto del procedimiento de revisión que se solicita iniciar.

Advertencia Clave: La obligación de tramitar. Es crucial entender que acordar el inicio del procedimiento de revisión no es lo mismo que declarar la nulidad del acto. Simplemente significa que la petición presentada por el concejal tiene la entidad y la verosimilitud suficientes para ser estudiada formalmente a través del cauce legalmente establecido, con todas las garantías para los interesados y con el filtro final del órgano consultivo competente.

7. Lecciones para el funcionario local

Esta sentencia del Tribunal Supremo no es un mero apunte doctrinal; es una guía de actuación con implicaciones directas para la gestión diaria de las entidades locales. De ella se extraen lecciones claras para cualquier funcionario o cargo público.

• El derecho de control del concejal es robusto y se extiende a la vía de la revisión de oficio. La legitimación de un concejal que votó en contra para instar la revisión de un acto que considera nulo de pleno derecho es un principio ahora firmemente establecido por el Tribunal Supremo. No es una potestad residual, sino una herramienta central de su función fiscalizadora.

• La inadmisión in limine es una excepción que debe ser motivada rigurosamente. La regla general, ante una solicitud fundada en causas de nulidad y presentada por un concejal legitimado, es la tramitación. Rechazar de plano una solicitud es una potestad tasada, de interpretación restrictiva, y exige una motivación reforzada que demuestre la manifiesta falta de fundamento de la petición.

• La seguridad jurídica no ampara la nulidad de pleno derecho. Aunque la estabilidad de los actos administrativos es un pilar del Estado de Derecho, no es un principio absoluto. Cuando un acto firme adolece de un vicio de tal gravedad que lo convierte en nulo de pleno derecho, el principio de legalidad exige que la Administración disponga de mecanismos para su depuración, y los concejales son actores plenamente legitimados para activar dichos mecanismos.

8. Conclusión: Refuerzo del control democrático y la legalidad en la esfera local

La doctrina fijada por la STS 770/2025 trasciende la mera cuestión procesal para convertirse en un refuerzo sustancial de los mecanismos de control y equilibrio de poder dentro de las corporaciones locales. Al clarificar la legitimación del concejal disidente, el Tribunal Supremo consolida una de las herramientas más potentes de la oposición para velar por el sometimiento de la actividad municipal a la Ley y al Derecho.

La solución jurídica que establece la sentencia es inequívoca, y queda cristalizada en la siguiente doctrina de interés casacional fijada por el Alto Tribunal:

"el miembro de una corporación local está legitimado como interesado para promover la revisión de oficio de un acto o acuerdo de la corporación local de la que forma parte siempre que haya votado en contra o no haya podido participar en su adopción. No obstante, para la admisión de una pretensión de esa naturaleza es preciso que cumpla también los demás requisitos establecidos en los artículos 106.3 y 110 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, sin que el hecho de no haber recurrido jurisdiccionalmente ese acto o acuerdo pueda ser, por si solo, suficiente para inadmitir la solicitud".