17 de diciembre de 2025

1. Introducción y Caso Analizado

La correcta calificación de las edificaciones en suelo no urbanizable es un pilar fundamental para la seguridad jurídica y la eficacia de la disciplina urbanística. La gestión de construcciones que, por diversas razones, se encuentran en una situación de alegalidad o disconformidad con el planeamiento vigente plantea a las Administraciones Locales un desafío constante. En este contexto, una reciente sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid arroja luz sobre una cuestión de enorme calado práctico y doctrinal.

El objeto de este análisis es la Sentencia 418/2025, de 3 de junio, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Rec. 1294/2024). Este fallo dirime con carácter definitivo una controversia recurrente en el ámbito municipal: la posibilidad de autorizar nuevos usos lucrativos, como la celebración de eventos sociales, en edificaciones que fueron construidas ilegalmente en suelo protegido.

La cuestión jurídica central que resuelve la sentencia es si una construcción erigida sin la preceptiva licencia de obras puede considerarse una "edificación existente" a los efectos de la normativa que permite usos excepcionales, por el mero hecho de haber transcurrido el plazo que la Administración tenía para ordenar su demolición.

La relevancia de esta decisión para la Administración Local es máxima. Clarifica de forma contundente el concepto jurídico de "edificación existente", diferenciándolo de la mera presencia física de una construcción, y establece un criterio firme para denegar nuevos aprovechamientos a inmuebles cuyo origen es una infracción urbanística. Se trata, en definitiva, de una herramienta jurisprudencial clave para evitar que el paso del tiempo convalide y revalorice lo que nació en contra del ordenamiento jurídico. A continuación, se exponen los hechos que dieron lugar a este importante pronunciamiento judicial.

2. Contexto y Hechos Principales

El litigio tiene su origen en una solicitud de calificación urbanística para un uso específico en suelo rústico, que fue denegada por la Administración autonómica. Esta negativa administrativa desencadenó el recurso judicial que culminó en la sentencia objeto de análisis.

La cronología de los hechos que condujeron al recurso contencioso-administrativo, según se desprende de la resolución judicial, es la siguiente:

1. Solicitud inicial: Un promotor solicita a la Comunidad de Madrid la calificación urbanística necesaria para poder celebrar "actos sociales y eventos familiares de especial singularidad" en una finca de su propiedad.

2. Clasificación del Suelo: La finca en cuestión se ubica en el término municipal de Aldea del Fresno. El suelo está clasificado por las Normas Subsidiarias de Planeamiento como Suelo No Urbanizable Protegido, Clase IV, correspondiente a espacios de interés agropecuario extensivo.

3. Situación de las Edificaciones: En la finca existen diversas edificaciones (una edificación principal, una segunda edificación y aseos) que, según reconoce el propio demandante, fueron construidas antes del año 2012 sin contar con la preceptiva licencia municipal de obras.

4. Resolución Administrativa: La Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid, mediante el acuerdo 97/2023, de 21 de diciembre, deniega la calificación urbanística solicitada. La denegación se fundamentó en una doble argumentación: por un lado, se consideró que el uso solicitado estaba prohibido por el planeamiento local y, por otro, que las edificaciones, al ser ilegales en su origen, no podían considerarse "edificaciones existentes" a los efectos de la ley.

5. Vía de Recurso: El promotor interpone un recurso de reposición contra dicha decisión. Al ser este desestimado por silencio administrativo, decide acudir a la vía judicial, presentando un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Estos hechos obligaron al tribunal a realizar un profundo análisis del marco legal y jurisprudencial aplicable para determinar si la decisión de la Administración se ajustaba a Derecho.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial

El tribunal fundamenta su decisión en un análisis combinado y riguroso de la normativa urbanística a nivel estatal, autonómico y local, integrándola con una consolidada línea jurisprudencial que interpreta conceptos clave como "fuera de ordenación" y "edificación existente".

Normativa Aplicable en el Caso

• Ley 8/2012, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid: El artículo 9 de esta ley es la pieza central de la controversia. Permite autorizar, mediante calificación urbanística, usos para eventos sociales en "edificaciones existentes" ubicadas en suelo no urbanizable, incluso protegido. La interpretación de este término es el eje del fallo.

• Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid: Esta norma define las clases de suelo en la región, el régimen de usos aplicable a cada una y regula la figura del "fuera de ordenación" para edificaciones que devienen disconformes con un nuevo planeamiento.

• Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana): Aporta el marco estatal que establece los derechos y deberes básicos de la propiedad del suelo, supeditando su ejercicio a la compatibilidad con la ordenación territorial y urbanística.

• Normas Subsidiarias de Planeamiento de Aldea del Fresno: Como instrumento de planeamiento municipal, es la norma que clasifica el suelo de la finca y regula los usos permitidos, compatibles y prohibidos en la zona, siendo su interpretación uno de los puntos de debate en el litigio.

Jurisprudencia Relevante Citada por el Tribunal

• TSJ Madrid, Sentencia de 3 de abril de 2018 (ROJ: STSJ M 4139/2018): Establece de forma clara que el concepto de "edificación existente" del artículo 9 de la Ley 8/2012 se refiere exclusivamente a construcciones legales, conformes con el ordenamiento urbanístico, y no a aquellas en situación asimilada a fuera de ordenación por ser ilegales desde su origen.

• Tribunal Supremo, Sentencia de 10 de noviembre de 2022 (ROJ: STS 4004/2022): Clarifica el régimen de fuera de ordenación y las situaciones asimilables, confirmando que la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad no sanea ni legaliza la construcción. Simplemente supone una "tolerancia" de su existencia física, pero no otorga nuevos derechos.

• TSJ Madrid, Sentencia de 14 de abril de 2023 (ROJ: STSJ M 4322/2023): Refuerza la distinción fundamental entre el régimen de "fuera de ordenación" (aplicable a edificaciones que eran legales y un cambio de plan las convierte en disconformes) y el de "asimilado a fuera de ordenación" (para edificaciones ilegales desde su origen cuya infracción ha prescrito), subrayando las limitaciones mucho más estrictas de este último.

Este sólido entramado normativo y jurisprudencial es el que permite al tribunal desentrañar la controversia y llegar a una conclusión fundada en Derecho.

4. Análisis Doctrinal y de Jurisprudencia

El núcleo del fallo del tribunal reside en el análisis de dos cuestiones distintas pero conectadas: la interpretación de los usos permitidos por el planeamiento local y, de forma decisiva, la naturaleza jurídica de las edificaciones sobre las que se pretendía implantar el nuevo uso.

La Interpretación de los Usos Prohibidos: La Exigencia de una Prohibición Expresa

La Comunidad de Madrid sostenía en su resolución que el uso de "celebración de eventos" estaba prohibido, basándose en el artículo 4.2.3 de las Normas Subsidiarias de Aldea del Fresno. Dicho artículo definía como uso prohibido aquel que, entre otros supuestos, estuviera "ausente de la relación de usos principales". La Administración interpretaba que, al no estar el uso de eventos expresamente permitido, debía considerarse prohibido por exclusión.

El tribunal rechaza de plano esta interpretación. Sostiene que el artículo 9 de la Ley 8/2012 establece una habilitación general para este tipo de usos en suelo no urbanizable, la cual solo puede ser vetada si el planeamiento municipal los prohíbe expresamente. La ley, por tanto, consagra un modelo de "habilitación negativa": el uso está permitido salvo que exista una prohibición clara, directa y específica. Una prohibición genérica o por exclusión no es suficiente para desactivar la habilitación legal. En este punto concreto, el tribunal da la razón al recurrente.

El Concepto Clave y Fundamento del Fallo: ¿Qué es una 'Edificación Existente'?

A pesar de lo anterior, es este segundo argumento el que decide el litigio y confirma la denegación de la calificación. El tribunal se centra en el requisito de que el uso debe implantarse en una "edificación existente". Para ello, aplica la consolidada distinción doctrinal y jurisprudencial entre dos figuras que a menudo se confunden:

• Fuera de ordenación: Régimen aplicable a edificaciones que fueron construidas legalmente, al amparo de una licencia y un planeamiento vigentes en su momento, pero que han quedado en situación de disconformidad por la aprobación de un nuevo planeamiento posterior.

• Asimilado a fuera de ordenación: Situación en la que se encuentran las edificaciones que fueron ilegales desde su origen (construidas sin licencia o contra ella) y sobre las cuales la Administración ya no puede actuar para ordenar su demolición porque ha transcurrido el plazo legal para ello. La caducidad de la acción, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, implica una mera "tolerancia" de su existencia física, pero "no sanea, ni legaliza la construcción" y "no otorga nuevos derechos".

La conclusión del tribunal es tajante: el término "edificación existente" del artículo 9 de la Ley 8/2012 se refiere exclusivamente a edificaciones conformes con el ordenamiento, es decir, aquellas construidas con su correspondiente licencia de obras o que se encuentren en un régimen de fuera de ordenación propiamente dicho. No incluye las edificaciones en situación de "asimilado a fuera de ordenación".

La lógica subyacente de esta interpretación es evitar un "premio" para el infractor. Como el propio tribunal razona, citando su anterior doctrina (Sentencia de 3 de abril de 2018), admitir lo contrario "supondría premiar a quien edificó sin licencia... frente aquél ciudadano que, cumpliendo los términos de la licencia, acomodó la edificación a sus determinaciones." La caducidad de la acción solo protege la construcción de la demolición, pero no otorga derechos para albergar nuevos usos lucrativos que revaloricen la propiedad.

Resulta doctrinalmente relevante que el tribunal desestime el primer motivo de denegación de la Administración —la interpretación del planeamiento— para, acto seguido, confirmar el acto administrativo sobre la base del segundo y principal argumento: la ilegalidad originaria de la construcción. Esta estructura argumental refuerza la solidez de la doctrina sobre la "edificación existente" como requisito insoslayable.

5. Lista de Comprobación para el Gestor Público

Para garantizar la seguridad jurídica y el acierto en la resolución de expedientes análogos, el gestor público debe aplicar el siguiente protocolo de verificación, derivado directamente de la doctrina del TSJ de Madrid:

Ante una solicitud de uso excepcional en una edificación preexistente en suelo no urbanizable, siga estos pasos:

1. Verificar el Título Habilitante Original: ¿La edificación para la que se solicita el uso cuenta con la licencia de obras que amparó su construcción? Este es el primer filtro y el más determinante.

2. Determinar la Situación Urbanística:

   • Si SÍ tiene licencia: Continuar con el análisis de compatibilidad del uso con el planeamiento. La edificación es legal y, por tanto, "existente" a efectos legales.

   • Si NO tiene licencia: Determinar si ha caducado la acción de restablecimiento de la legalidad. Si ha caducado, la edificación se encuentra en situación de "asimilado a fuera de ordenación".

3. Aplicar el Concepto de "Edificación Existente": Si la edificación está en régimen "asimilado a fuera de ordenación", debe concluirse que no cumple el requisito de "edificación existente" exigido por el artículo 9 de la Ley 8/2012 de la Comunidad de Madrid (o normativa análoga).

4. Analizar la Regulación del Planeamiento (Subsidiariamente): Solo si la edificación fuera legal, procedería evaluar si el planeamiento municipal prohíbe expresamente el uso solicitado. Hay que recordar que, según esta sentencia, una prohibición por mera exclusión (no estar en la lista de usos permitidos) no es suficiente para denegar un uso habilitado por una ley de rango superior como la Ley 8/2012.

5. Motivar la Resolución: Fundamentar la denegación de la calificación en la ilegalidad originaria de la construcción y en que, por ello, no se considera "edificación existente" a efectos de la Ley 8/2012. Es fundamental citar como respaldo la doctrina de la Sentencia 418/2025 del TSJ de Madrid y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que esta invoca.

Seguir este proceso de comprobación permitirá a la Administración Local fundamentar sus resoluciones con rigor y evitar la consolidación de situaciones urbanísticas irregulares.

6. Errores Frecuentes y Advertencias

La gestión de edificaciones en situación de "asimilado a fuera de ordenación" está plagada de errores conceptuales que pueden llevar a decisiones administrativas incorrectas. La sentencia analizada ofrece claves precisas para evitarlos. Cometer estos fallos no solo debilita la disciplina urbanística, sino que expone las resoluciones municipales a ser anuladas en vía judicial y puede generar responsabilidades para la Administración.

A continuación, se presentan los errores más habituales que todo gestor público debe evitar:

• Confundir caducidad con legalización: Es un error grave equiparar la caducidad de la acción de demolición (el transcurso del plazo para restaurar la legalidad) con una legalización de la obra. La edificación sigue siendo ilegal, y esta condición limita drásticamente sus posibilidades de uso y obra. La Administración solo "tolera" su existencia física.

• Interpretar "edificación existente" de forma literal o fáctica: El gestor público no debe entender "existente" como una mera presencia física o material. Es un concepto jurídico que exige conformidad con el ordenamiento urbanístico desde su origen. Una construcción ilegal no es una "edificación existente" en sentido legal, aunque exista físicamente.

• Otorgar nuevos usos que incrementen el valor de una edificación ilegal: Permitir un nuevo uso lucrativo (como la celebración de eventos, una actividad turística o industrial) en una edificación "asimilada a fuera de ordenación" contraviene la naturaleza de este régimen. Dicho régimen persigue la paulatina desaparición del inmueble disconforme y no su consolidación, mejora o revalorización económica.

• Aplicar una prohibición de uso por exclusión: En el contexto específico de la habilitación del artículo 9 de la Ley 8/2012, basar una denegación únicamente en que el uso solicitado no figura en la lista de usos permitidos del plan es jurídicamente débil. La ley exige que el plan lo prohíba de forma expresa y directa para poder vetar la autorización.

Evitar estos errores es crucial para mantener la coherencia del sistema urbanístico y garantizar el principio de igualdad ante la ley.

7. Lecciones para el Funcionario Local

De esta sentencia se extraen lecciones imperativas para la praxis administrativa diaria en la gestión del suelo no urbanizable.

1. La legalidad originaria como pilar fundamental: La primera y más importante pregunta ante cualquier edificación es si nació legalmente. La licencia de obras original es la llave que abre la puerta a futuros aprovechamientos y obras de mejora; su ausencia, por el contrario, la cierra casi por completo, limitando las posibilidades al mero mantenimiento en condiciones de seguridad e higiene.

2. El principio de no premiar al infractor: Las decisiones urbanísticas deben preservar la equidad y la seguridad jurídica. Autorizar nuevos usos en construcciones ilegales, aunque la acción para demolerlas haya caducado, crea un agravio comparativo con quienes sí cumplieron la ley y pagaron sus tributos. Esta práctica debilita la confianza en la Administración y en la propia disciplina urbanística.

3. La interpretación restrictiva de los regímenes excepcionales: Tanto la figura del "asimilado a fuera de ordenación" como los usos autorizables por la Ley 8/2012 son excepciones al régimen general del suelo rústico. Como tales, deben interpretarse de forma estricta y restrictiva, sin extender sus efectos más allá de lo expresamente previsto por el legislador. En caso de duda, debe prevalecer la regla general de protección del suelo.

8. Conclusión

La Sentencia 418/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid no es un caso aislado, sino la confirmación de una doctrina judicial sólida y necesaria para la correcta gestión del suelo no urbanizable. Consolida un criterio interpretativo que protege la legalidad urbanística y el interés general frente a intentos de regularizar por la vía de los hechos consumados lo que nació de una infracción.

La tesis principal y la solución jurídica correcta que se derivan del fallo son inequívocas: la caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad urbanística sobre una construcción ilegal no la sanea, no la legaliza, ni la convierte en una "edificación existente" apta para acoger los usos excepcionales previstos en normativas como la Ley 8/2012. La edificación permanece en un limbo de ilegalidad "tolerada", cuyo destino final es su desaparición, no su consolidación a través de nuevos y lucrativos aprovechamientos.

En definitiva, esta sentencia proporciona a los ayuntamientos una herramienta jurisprudencial robusta y clara. Les permite proteger el territorio frente a la consolidación de edificaciones ilegales y fundamentar con máximo rigor la denegación de calificaciones y licencias que, de otro modo, perpetuarían una infracción urbanística original en detrimento del interés público y del principio de equidad.