08 de diciembre de 2025

1. Introducción y Caso Analizado

Para la administración pública local, comprender los requisitos procedimentales y sustantivos para la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico es de una importancia crítica. Cualquier defecto en su tramitación puede acarrear la nulidad de un plan, con la consecuente inseguridad jurídica y el desperdicio de ingentes recursos públicos. En este contexto, la sentencia del Tribunal Supremo que se analiza en este documento aporta una claridad definitiva sobre dos cuestiones de intenso debate: la aplicabilidad del trámite general de consulta pública y la correcta integración de la perspectiva de género en la planificación urbana.

Este artículo disecciona la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, n.º 853/2025, de 26 de junio (Recurso de Casación n.º 1387/2022), identificada como Roj: STS 3032/2025 y ECLI:ES:TS:2025:3032. Dicha sentencia resuelve el recurso de casación interpuesto por la Generalidad de Cataluña y el Ayuntamiento de Barcelona contra un fallo anterior del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que había declarado nula la "Modificación de las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano que regulan los aparcamientos de Barcelona". 

Las cuestiones jurídicas centrales que aborda el Alto Tribunal son, por un lado, el carácter preceptivo o no de la consulta pública previa del artículo 133.1 de la Ley 39/2015 en la elaboración de planes urbanísticos y, por otro, los requisitos exigibles para una adecuada evaluación del impacto de género en dichos instrumentos. A través de este análisis, se extraerán lecciones prácticas y de aplicación directa para los gestores públicos.

2. Contexto y Hechos Principales

Para comprender en profundidad el razonamiento final del Tribunal Supremo, es fundamental conocer la trayectoria procesal del caso. La secuencia de acontecimientos permite contextualizar las decisiones judiciales y la doctrina que finalmente se establece. A continuación, se presenta un resumen cronológico de los hechos clave que condujeron al fallo del Tribunal Supremo:

1. Aprobación del Plan: El 18 de septiembre de 2018, la Subcomisión de Urbanismo del Ayuntamiento de Barcelona aprobó definitivamente la "Modificación de las Normas Urbanísticas del Plan General Metropolitano" (MPGM) que regulan los aparcamientos en la ciudad.

2. Impugnación en Instancia: La entidad mercantil JOSEL, S.L.U. impugnó dicha aprobación ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (TSJC), iniciando el procedimiento contencioso-administrativo.

3. Sentencia del TSJC: Mediante su sentencia n.º 4196/2021, de 28 de octubre de 2021, el TSJC estimó el recurso y declaró la nulidad de pleno derecho de la MPGM. Fundamentó su decisión en dos motivos principales: la omisión del trámite de consulta pública previa exigido por el artículo 133.1 de la Ley 39/2015 y la insuficiente valoración del impacto de género del plan.

4. Recurso de Casación: Disconformes con el fallo, tanto la Generalidad de Cataluña como el Ayuntamiento de Barcelona interpusieron un recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

5. Fallo del Tribunal Supremo: En su sentencia de 26 de junio de 2025, objeto de este análisis, el Tribunal Supremo estimó el recurso de casación, anuló la sentencia del TSJC y ordenó la retroacción de las actuaciones al tribunal de instancia para que se pronunciara sobre otras cuestiones que habían quedado sin resolver. Concretamente, el TSJC había omitido pronunciarse sobre la posible vulneración de normas autonómicas específicas de participación ciudadana (Art. 22.2 del Decreto 305/2006) y sobre la posible infracción de las reservas mínimas de aparcamiento (Anexo 3 del Decreto 344/2006).

Este itinerario procesal, incluyendo las cuestiones que quedaron sin juzgar, sienta las bases para analizar el marco normativo y jurisprudencial que el Tribunal Supremo ha aplicado para resolver las cuestiones de interés casacional.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial

Un análisis jurídico riguroso exige la identificación precisa de las disposiciones legales y los precedentes judiciales que conforman el armazón sobre el que delibera el Tribunal. La sentencia STS 3032/2025 se apoya en un conjunto bien definido de normas estatales y autonómicas, así como en una consolidada línea jurisprudencial del propio Tribunal Supremo. A continuación, se detallan las normas clave que fueron objeto de interpretación en la sentencia:

Normativa Estatal:

• Constitución Española (CE): Artículo 149.1.1ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles.

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: Artículo 133.1 (sobre la consulta pública en la elaboración de normas) y Disposición Adicional Primera (sobre la especialidad de procedimientos).

• Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de hombres y mujeres: Artículos 3, 15, 31 y Disposición Final Primera, que establecen el principio de igualdad como un principio transversal y una obligación básica en las políticas urbanas.

• Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Normativa Autonómica (Cataluña):

• Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (TRLUC).

• Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de urbanismo: Artículos 22.2 (sobre participación ciudadana) y 69 (sobre el contenido de la memoria, incluida la evaluación de impacto de género).

• Decreto 344/2006, de 19 de septiembre, de regulación de los estudios de evaluación de la movilidad.

Jurisprudencia Relevante

El Tribunal Supremo fundamenta su decisión en su propia doctrina, citando sentencias previas que ya habían sentado las bases interpretativas sobre las cuestiones en liza:

• Sobre la aplicación del art. 133.1 LPAC: STS n.º 133/2023, de 6 de febrero, y STS n.º 869/2023, de 26 de junio: Establecen que, en virtud del principio de especialidad, los procedimientos de aprobación de planes urbanísticos se rigen por su normativa sectorial autonómica, no por el procedimiento general de la Ley 39/2015.

• Sobre la perspectiva de género:

  • • • STS n.º 1750/2018, de 5 de diciembre: Declara que, aunque no se exija un informe de impacto de género formal si la ley autonómica no lo prevé, el principio de igualdad es un principio inspirador del desarrollo urbano que debe ser tenido en cuenta sustantivamente.

      • STS n.º 426/2020, de 18 de mayo: Corrobora la doctrina anterior sobre la naturaleza sustantiva de la obligación de integrar la perspectiva de género.

      • STS n.º 176/2022, de 11 de febrero: Establece que la impugnación de un plan por vulneración del principio de igualdad exige al demandante identificar las determinaciones concretas que considera lesivas, asumiendo así la carga procesal de la prueba.

4. Análisis Doctrinal y de Jurisprudencia del Tribunal Supremo

Esta sección constituye el núcleo del presente documento, donde se construye el razonamiento del Tribunal Supremo para extraer su impacto en el derecho administrativo y urbanístico. El análisis se divide en las dos cuestiones centrales que el auto de admisión del recurso de casación identificó como de interés casacional objetivo, proporcionando una doctrina clara y unificada sobre ambos puntos.

4.1. La Inaplicabilidad del Trámite de Consulta Pública del Artículo 133.1 de la Ley 39/2015 al Planeamiento Urbanístico

El Tribunal Supremo zanja de manera contundente el debate sobre la necesidad de realizar la consulta pública previa del art. 133.1 de la Ley 39/2015 (LPAC) en la tramitación de instrumentos de planeamiento urbanístico. La doctrina del Alto Tribunal se basa en el principio de especialidad, según el cual la ley especial prevalece sobre la ley general.

El argumento central es que la tramitación de los planes de urbanismo se rige por su propia normativa sectorial, que en este caso es la legislación urbanística autonómica. La Disposición Adicional Primera de la Ley 39/2015 es la clave de bóveda de esta interpretación, ya que establece explícitamente que los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia se regirán por estas.

En consecuencia, el Tribunal Supremo concluye que los procedimientos de elaboración de planes urbanísticos son procedimientos autónomos y completos, regulados íntegramente por su legislación sectorial específica. Dicha legislación ya contempla sus propios y pormenorizados mecanismos de participación pública (como los trámites de información pública tras la aprobación inicial), que desplazan la aplicación del procedimiento general previsto en la LPAC para la elaboración de disposiciones de carácter general. Aplicar el art. 133.1 supondría una duplicidad innecesaria y una invasión de las competencias autonómicas en materia de urbanismo.

4.2. La Perspectiva de Género: Obligación Sustantiva y Carga de la Prueba

La segunda cuestión abordada es más compleja y matizada. El Tribunal Supremo realiza una distinción fundamental que aporta una enorme seguridad jurídica a los planificadores. A continuación, se desglosan los puntos clave de su doctrina:

• Obligación Sustantiva vs. Requisito Formal: El Tribunal establece una diferencia crucial. La integración de la perspectiva de género es una obligación sustantiva que emana de la legislación básica estatal (Ley Orgánica 3/2007). Sin embargo, esto no se traduce automáticamente en un requisito formal o procedimental, como la emisión de un informe de impacto de género separado y preceptivo, a menos que la legislación autonómica específica así lo exija.

• Competencia Autonómica: Es la normativa autonómica la que tiene la potestad de determinar los documentos específicos a través de los cuales se debe materializar esta obligación sustantiva. En el caso de Cataluña, el Decreto 305/2006 exige que la Memoria del plan contenga una "evaluación del impacto de la ordenación urbanística propuesta en función del género". Por tanto, el análisis debe estar integrado en la documentación del plan, pero no necesariamente como un informe independiente.

• Carga Procesal del Demandante: Este es el punto más relevante desde una perspectiva práctica y procesal. El Tribunal Supremo establece que la carga de la prueba recae sobre quien impugna el plan. No es suficiente realizar alegaciones genéricas o abstractas sobre la falta de perspectiva de género. El demandante está obligado a:

1. Identificar las determinaciones específicas del plan que considera discriminatorias o lesivas para el principio de igualdad.

2. Presentar una argumentación razonada y concreta que explique por qué dichas determinaciones vulneran el principio de igualdad.

• Insuficiencia de Alegaciones Genéricas y el Valor de la Prueba Documental: El Tribunal Supremo no se limita a calificar de "genéricas" las alegaciones del demandante, sino que las examina y contrasta con la documentación del plan. Constata que la alegación principal del recurrente se centraba en la posibilidad de "conflictos de género a la hora de determinar cuál de los dos miembros de la pareja utiliza la única plaza de garaje permitida". El Tribunal considera esta afirmación una hipótesis abstracta, carente de sustento probatorio. Acto seguido, verifica que la Memoria de la MPGM sí contenía un análisis sustantivo en el apartado 5.6 ("justificación de género"), la diagnosis del apartado 10.3, y el estudio de movilidad con sus "indicadores de Género" (apartado 6.6). Esta confrontación entre la alegación genérica y la prueba documental específica es lo que fundamenta el rechazo de la impugnación.

5. Lista de Comprobación para el Gestor Público

La doctrina sentada por el Tribunal Supremo puede traducirse en una serie de pasos prácticos y verificables para los gestores públicos responsables de la redacción y aprobación de instrumentos de planeamiento. La siguiente lista de comprobación está diseñada para guiar este proceso y minimizar los riesgos de anulación judicial.

Al Tramitar un Instrumento de Planeamiento:

• Verificar la Normativa Procedimental Específica: ¿Se ha identificado y se está aplicando el procedimiento establecido en la ley urbanística autonómica y no el procedimiento general de la Ley 39/2015?

• Descartar la Consulta del Art. 133.1 LPAC: ¿Se ha confirmado que la normativa sectorial no realiza una remisión expresa a este trámite, aplicándose en su lugar los mecanismos de participación propios del urbanismo (información pública, etc.)?

Al Integrar la Perspectiva de Género:

• Identificar el Requisito Autonómico: ¿Exige la ley autonómica un "informe de impacto de género" formal y separado, o requiere una "evaluación" dentro de la Memoria del plan?

• Realizar un Análisis Sustantivo: Más allá de la formalidad, ¿la Memoria del plan contiene una justificación real, con datos y análisis, de cómo las decisiones de ordenación afectan al principio de igualdad?

• Documentar la Evaluación: ¿Está el análisis de género documentado de forma que pueda resistir un escrutinio judicial, demostrando que no es una mención genérica o rituaria?

6.  Errores Frecuentes y Advertencias

Aprender de las resoluciones judiciales implica, sobre todo, identificar los errores comunes para evitar su repetición. La STS 3032/2025 pone de manifiesto varias equivocaciones y riesgos que las administraciones y los litigantes deben tener presentes:

• Error de Prevalencia Normativa: Aplicar por defecto la Ley 39/2015 a procedimientos especiales como el urbanismo, ignorando el principio de especialidad y la normativa autonómica específica que lo desplaza.

• Error de Formalismo vs. Sustancia: Tratar la perspectiva de género como un mero trámite formal a cumplir con una mención genérica, en lugar de una obligación sustantiva que requiere un análisis y justificación real en la documentación del plan.

• Error en la Carga de la Prueba (en litigio): Desde la perspectiva del demandante, impugnar un plan con alegaciones genéricas sobre el impacto de género sin identificar con precisión las determinaciones del plan que se consideran lesivas y los motivos concretos de dicha vulneración.

7. Lecciones para el Funcionario Local

El complejo análisis jurídico de la sentencia puede destilarse en varias lecciones clave, de aplicación directa en la gestión diaria de los asuntos urbanísticos.

• La Ley Sectorial Manda: La "biblia" para el procedimiento de aprobación de un plan urbanístico es la ley urbanística autonómica. La ley de procedimiento administrativo común (Ley 39/2015) es, en este ámbito, meramente supletoria y su aplicación directa a la tramitación de planes es un error.

• Género es Análisis, no un Sello: La obligación de integrar la perspectiva de género exige un esfuerzo intelectual y justificativo en la Memoria del plan. No basta con afirmarlo; hay que demostrarlo con datos, análisis y razonamientos que conecten las decisiones de ordenación con sus efectos sobre la igualdad.

• La Defensa de un Plan se Basa en la Especificidad: Ante una impugnación judicial por motivos de género, la defensa de la Administración debe centrarse en exigir al demandante que cumpla con su carga de la prueba, demostrando con precisión y detalle las supuestas infracciones. Las acusaciones genéricas no deben prosperar y la existencia de un análisis sustantivo en el expediente es la mejor defensa.

8. Conclusión

La STS 3032/2025 es una sentencia de gran calado que aporta una considerable seguridad jurídica a las administraciones locales en el ejercicio de su potestad de planeamiento. Sus conclusiones clarifican dos de las áreas más litigiosas del urbanismo contemporáneo. Por un lado, consagra definitivamente la prevalencia de la legislación urbanística especial sobre el procedimiento común, excluyendo la obligatoriedad del trámite de consulta pública del artículo 133.1 de la Ley 39/2015. Por otro, configura la integración de la perspectiva de género no como un requisito formalista, sino como una obligación sustantiva de análisis, cuya eventual vulneración en sede judicial exige una prueba específica y detallada por parte de quien la alega.