10 de junio de 2026

1. Introducción y caso analizado

La gestión administrativa de infraestructuras, instalaciones y actividades sometidas a control ambiental exige un equilibrio especialmente delicado entre la tutela de los derechos de los interesados, la protección del medio ambiente, la eficacia administrativa y la seguridad jurídica de los procedimientos. Esta tensión se intensifica en los llamados procedimientos bifásicos o multifásicos, en los que intervienen distintas Administraciones públicas: una Administración que emite un pronunciamiento ambiental previo y otra Administración que, como órgano sustantivo, dicta la resolución autorizatoria final.

La Sentencia del Tribunal Supremo n.º 643/2026, de 27 de mayo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, en el recurso de casación n.º 5122/2024, aborda precisamente esta problemática. La cuestión de fondo no consiste únicamente en determinar si una calificación ambiental municipal puede ser discutida por los interesados, sino en precisar algo técnicamente más relevante: si dicha calificación ambiental constituye un acto recurrible autónomamente y si, en caso de interponerse un recurso de reposición contra ella solicitando su suspensión, puede operar el silencio positivo suspensivo del artículo 117.3 de la Ley 39/2015.

La respuesta del Tribunal Supremo es clara y tiene una trascendencia práctica directa para la Administración Local: la calificación ambiental, en el supuesto examinado, es un acto de trámite no cualificado. Por ello, no es susceptible de recurso administrativo ni judicial autónomo y, en consecuencia, no puede generar la estimación por silencio de una solicitud de suspensión incorporada a un recurso de reposición improcedente.

Desde la perspectiva municipal, la sentencia cumple una doble función. Por un lado, blinda la coherencia de los procedimientos ambientales integrados, evitando que un recurso improcedente contra un acto instrumental paralice indebidamente la resolución sustantiva posterior. Por otro lado, advierte a los Ayuntamientos de la necesidad de calificar correctamente sus actos ambientales, cuidar los pies de recurso, documentar la integración de la calificación ambiental en el procedimiento principal y coordinarse con la Administración competente para dictar la autorización final.

El pronunciamiento, por tanto, no debe leerse como una rebaja de las garantías ambientales, sino como una depuración del cauce procedimental adecuado. Los defectos de la calificación ambiental podrán alegarse frente al acto final autorizatorio, pero no mediante una impugnación autónoma de un acto que, por su naturaleza, carece de vida jurídica independiente.

2. Contexto y hechos principales

El litigio trae causa del proyecto de línea aéreo-subterránea de transporte de energía eléctrica a 220 kV de entrada/salida en la subestación “Benahavís” de la línea “Costasol-Jordana”, en el término municipal de Benahavís, Málaga. Se trataba de una actuación con incidencia territorial y ambiental, sometida a autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y declaración, en concreto, de utilidad pública.

El procedimiento se inicia el 5 de mayo de 2016, cuando Red Eléctrica de España solicita ante la Delegación Territorial competente de la Junta de Andalucía las autorizaciones necesarias y la declaración de utilidad pública del proyecto. Como presupuesto ambiental previo, el proyecto queda sujeto al trámite de calificación ambiental, competencia del Ayuntamiento de Benahavís conforme a la normativa autonómica andaluza de gestión integrada de la calidad ambiental.

El Ayuntamiento emite calificación ambiental favorable el 13 de abril de 2018. Posteriormente, el 17 de mayo de 2018, un propietario afectado interpone recurso potestativo de reposición contra dicha calificación ambiental y solicita la suspensión cautelar de su eficacia al amparo del artículo 117 de la Ley 39/2015.

Pocos días después, el 25 de mayo de 2018, la Administración autonómica dicta la resolución autorizatoria: concede la autorización administrativa previa, la autorización administrativa de construcción y declara la utilidad pública del proyecto. Dicha declaración lleva aparejados los efectos expropiatorios correspondientes, incluida la necesidad de ocupación de bienes y derechos afectados.

La resolución autonómica es recurrida en alzada, y posteriormente en vía contencioso-administrativa. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, estima el recurso y anula tanto la autorización autonómica como la resolución desestimatoria del recurso de alzada. Su razonamiento se apoya en que el recurso de reposición interpuesto contra la calificación ambiental municipal incluía una solicitud de suspensión y que, al no haber sido resuelta expresamente, habría operado la suspensión por silencio positivo conforme al artículo 117.3 LPACAP.

A juicio del Tribunal Superior de Justicia, la autorización autonómica se habría dictado sin contar con una calificación ambiental plenamente ejecutiva. Esta interpretación convertía la pendencia del recurso administrativo contra el pronunciamiento ambiental municipal en un obstáculo para la validez de la autorización sustantiva autonómica.

El Tribunal Supremo corrige ese planteamiento. La Sala considera que antes de analizar los efectos del silencio suspensivo en un procedimiento bifásico debe resolverse una cuestión previa y decisiva: si la calificación ambiental era realmente recurrible de forma autónoma. Si no lo era, el recurso de reposición era improcedente y la solicitud de suspensión incluida en él no podía producir los efectos del artículo 117.3 LPACAP.

Es importante destacar que el Tribunal Supremo estima el recurso de casación y casa la sentencia de instancia, pero no declara definitivamente conforme a Derecho la autorización autonómica. La razón es estrictamente procesal: el Tribunal Superior de Justicia había anulado las resoluciones impugnadas por ese único motivo y dejó imprejuzgados otros motivos de fondo planteados en la demanda. Por ello, la Sala ordena retrotraer las actuaciones para que el Tribunal de instancia dicte nueva sentencia y resuelva las cuestiones que quedaron pendientes.

3. Marco normativo y jurisprudencial

El razonamiento del Tribunal Supremo se construye sobre una interpretación sistemática del régimen general de recursos administrativos, de la eficacia y suspensión de los actos administrativos, de la naturaleza de los instrumentos ambientales y del alcance del control jurisdiccional de los actos de trámite.

La primera norma relevante es el artículo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Este precepto delimita qué actos son recurribles en vía administrativa: las resoluciones y los actos de trámite cualificados, esto es, aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o causan perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Los restantes actos de trámite no pueden impugnarse separadamente; su eventual incorrección debe alegarse frente a la resolución final.

El segundo precepto esencial es el artículo 117 LPACAP. Su apartado primero establece la regla general: la interposición de cualquier recurso no suspende por sí sola la ejecución del acto impugnado. Su apartado tercero prevé una excepción particularmente intensa: si transcurre un mes desde la solicitud de suspensión sin resolución expresa, se entiende suspendida la ejecución del acto. No obstante, para que esta regla opere, debe existir un presupuesto imprescindible: un recurso administrativo procedente contra un acto susceptible de suspensión.

La sentencia también toma en consideración otros preceptos de la Ley 39/2015 —artículos 21, 24.4, 39.1, 70.1, 98, 112, 117.1 y 117.4—, en cuanto ayudan a interpretar la obligación de resolver, la eficacia de los actos, la ejecutividad, la suspensión y la articulación del procedimiento administrativo.

Desde la perspectiva ambiental, la sentencia analiza la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía. En particular, se refiere al artículo 19.4, que define la calificación ambiental como informe resultante de la evaluación de los efectos ambientales de determinadas actuaciones; al artículo 42, que concreta su finalidad; y al artículo 44.2, que evidencia su integración en otro procedimiento sustantivo. Esta normativa es relevante porque permite al Tribunal calificar la función procedimental de la calificación ambiental: no decide por sí misma la autorización del proyecto, sino que informa ambientalmente la decisión que corresponde adoptar a la Administración sustantiva.

A su vez, el Tribunal conecta esta lógica con la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. El artículo 41.2 atribuye a la declaración de impacto ambiental la naturaleza de informe preceptivo y determinante; el artículo 41.4 dispone que dicha declaración no será objeto de recurso sin perjuicio de los que procedan frente al acto por el que se autoriza el proyecto; y el artículo 47.5 contiene una previsión semejante respecto del informe de impacto ambiental. Aunque el caso se refiere a una calificación ambiental regulada por normativa autonómica, el Tribunal utiliza la Ley 21/2013 como expresión de una regla general: los pronunciamientos ambientales integrados en procedimientos sustantivos no se impugnan autónomamente, sino con ocasión del acto final.

En el plano jurisdiccional, la sentencia cita el artículo 25.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para reforzar la idea de que no todo acto administrativo es directamente impugnable ante la jurisdicción contencioso-administrativa. También aparecen otros preceptos de la LJCA —artículos 54, 67.1, 90.4, 92.3, 93.1 y 93.4—, relacionados con el alcance del recurso de casación, la congruencia de la sentencia y las costas.

En cuanto a la jurisprudencia, el Tribunal Supremo se apoya en una doctrina reiterada sobre la naturaleza de las declaraciones ambientales como actos de trámite no cualificados. Cita la STS de 21 de enero de 2004, ECLI:ES:TS:2004:222, que sigue la doctrina de las sentencias de 17 de noviembre de 1998, ECLI:ES:TS:1998:6794. También cita la STS de 13 de marzo de 2012, recurso de casación 1653/2011, que resume la jurisprudencia consolidada conforme a la cual las declaraciones de impacto ambiental son actos de trámite simples, no susceptibles de recurso autónomo o independiente de la resolución final del procedimiento de autorización de la obra o actividad. En esa misma línea se menciona la STS de 13 de diciembre de 2011, recurso de casación 545/2011.

Especial relevancia tiene la STS n.º 152/2026, de 16 de febrero, recurso de casación 6728/2024. Esta sentencia, reproducida ampliamente por la Sala, explica la peculiar naturaleza de los informes ambientales: son preceptivos y determinantes, pero no necesariamente vinculantes en sentido clásico. Su finalidad no es sustituir la decisión del órgano sustantivo, sino permitir que este adopte una decisión consciente, incorporando los valores ambientales afectados y, en su caso, las condiciones necesarias para evitar daños relevantes.

La sentencia también cita jurisprudencia procesal sobre el recurso de casación, entre otras la STS n.º 176/2022, de 11 de febrero, recurso de casación 1070/2020; la STS n.º 628/2019, de 14 de mayo, recurso de casación 3457/2017; y la STS n.º 14/2022, de 12 de enero, recurso de casación 5040/2020. Su función es justificar que el Tribunal Supremo pueda abordar cuestiones conectadas lógico-jurídicamente con la cuestión de interés casacional, aunque no aparezcan formuladas literalmente en el auto de admisión.

4. Análisis doctrinal y de jurisprudencia

La ratio decidendi de la STS 643/2026 se articula en torno a una premisa sencilla, pero de gran fuerza práctica: no puede producir efectos suspensivos un recurso administrativo improcedente. El artículo 117.3 LPACAP no opera en el vacío; presupone la existencia de un acto recurrible y de un recurso procedente. Si falta ese presupuesto, la solicitud de suspensión incorporada al recurso carece de aptitud para generar silencio positivo.

El Tribunal Supremo no niega que el artículo 117.3 LPACAP pueda desplegar efectos relevantes cuando se interpone un recurso procedente contra un acto recurrible. Lo que afirma es que ese mecanismo excepcional no puede activarse frente a actos de trámite no cualificados. Admitir lo contrario permitiría obtener por silencio lo que la Ley no permite conseguir por vía expresa: la suspensión de un acto no recurrible autónomamente. De ahí que la sentencia cierre la puerta al llamado silencio positivo contra legem.

La calificación ambiental se califica como acto de trámite no cualificado por su naturaleza instrumental o medial. No pone fin al procedimiento, no autoriza por sí misma el proyecto, no impide su continuación, no decide definitivamente sobre derechos o intereses y no produce una indefensión irreparable, porque los interesados conservan la posibilidad de alegar los defectos ambientales al impugnar la resolución sustantiva final.

La Sala concede especial importancia a la integración procedimental de la calificación ambiental. En los procedimientos ambientales y autorizatorios, el órgano ambiental y el órgano sustantivo pueden estar diferenciados, incluso pertenecer a Administraciones distintas. Sin embargo, esa separación orgánica no convierte el informe ambiental en una resolución autónoma. Su función es informar, condicionar técnicamente y permitir una decisión sustantiva ambientalmente consciente, no sustituir la autorización principal.

En este punto resulta especialmente relevante la distinción entre informe “determinante” e informe “vinculante”. La sentencia recuerda que el legislador ambiental utiliza la expresión informe preceptivo y determinante, pero evita configurarlo como vinculante en sentido estricto. Esta diferencia no es meramente semántica. El carácter determinante significa que el órgano sustantivo debe tomarlo debidamente en consideración y no puede ignorarlo; pero no convierte automáticamente el pronunciamiento ambiental en un acto final autónomo ni lo dota de impugnabilidad separada.

El Tribunal también advierte de que la doctrina sobre informes vinculantes desfavorables como actos de trámite cualificados no resulta trasladable sin más a las evaluaciones ambientales. En materia ambiental existe un régimen específico, caracterizado por la integración del pronunciamiento ambiental en el procedimiento sustantivo y por la remisión de los recursos al acto final de autorización. Por ello, aunque en otros ámbitos un informe vinculante desfavorable pueda impedir la continuación del procedimiento y adquirir carácter cualificado, esa doctrina no se aplica automáticamente a la evaluación ambiental.

La consecuencia jurídica es directa: si la calificación ambiental no era recurrible autónomamente, el recurso de reposición interpuesto contra ella era jurídicamente improcedente. Y si el recurso era improcedente, la solicitud de suspensión incluida en él no podía activar el artículo 117.3 LPACAP. Por tanto, no existió suspensión por silencio positivo capaz de privar de eficacia a la calificación ambiental ni de viciar la autorización autonómica dictada posteriormente.

La sentencia también tiene una lectura institucional relevante. El Tribunal evita que la inactividad de una Administración en relación con un recurso improcedente pueda afectar de forma sobrevenida a la validez de un acto dictado por otra Administración en un procedimiento bifásico. El debate sobre la colaboración interadministrativa permanece, desde luego, abierto en términos de buena administración. Pero la coordinación administrativa no puede convertir en válido un recurso que la Ley no permite ni atribuir efectos suspensivos a una solicitud que carece de objeto recurrible.

La doctrina casacional queda formulada con precisión: “La calificación ambiental constituye un acto de trámite no cualificado y, por tanto, no susceptible ni de recurso administrativo ni judicial autónomo, ni en consecuencia tampoco susceptible de producir la estimación por silencio de la solicitud de suspensión incorporada al improcedente recurso de reposición dirigido frente a la misma.”

Conviene insistir, finalmente, en el alcance real del fallo. El Tribunal Supremo casa y anula la sentencia de instancia porque esta se apoyó en una premisa jurídica incorrecta: la supuesta suspensión por silencio de la calificación ambiental. Sin embargo, no declara definitivamente la conformidad a Derecho de la autorización autonómica. Al existir otros motivos de impugnación no resueltos por el Tribunal Superior de Justicia, ordena la retroacción de actuaciones para que se dicte nueva sentencia sobre ellos. Esta precisión es fundamental para no sobredimensionar el alcance del pronunciamiento: la sentencia fija doctrina sobre la calificación ambiental y el silencio suspensivo, pero no agota el debate material sobre el proyecto.

5. Lista de comprobación para el gestor público

Checklist práctico para Ayuntamientos y órganos sustantivos

• Determinar si el pronunciamiento ambiental municipal es un acto final autónomo o un informe integrado en otro procedimiento sustantivo.

• Comprobar si el acto decide el fondo, impide continuar el procedimiento, produce indefensión o causa perjuicio irreparable; solo en esos casos podría valorarse su carácter de trámite cualificado.

• Revisar el pie de recurso de la calificación ambiental antes de notificarla, evitando indicar recursos autónomos cuando el acto sea instrumental.

• Si se presenta recurso de reposición contra una calificación ambiental no recurrible, valorar su inadmisión por improcedente conforme al artículo 112.1 LPACAP.

• Resolver expresamente las solicitudes de suspensión cuando se formulen, aunque sea para declarar su improcedencia, a fin de evitar litigiosidad innecesaria.

• Comunicar al órgano sustantivo la existencia de incidencias relevantes, recursos o solicitudes de suspensión, precisando la postura municipal sobre su admisibilidad.

• No reconocer efectos suspensivos automáticos del artículo 117.3 LPACAP cuando el recurso se dirige contra un acto de trámite no cualificado.

• Distinguir entre informe preceptivo, informe determinante e informe vinculante antes de atribuir efectos jurídicos autónomos al pronunciamiento ambiental.

• Recordar que los defectos ambientales deberán hacerse valer frente al acto final de autorización del proyecto.

• Incorporar al expediente una trazabilidad clara de la función que cumple la calificación ambiental dentro del procedimiento principal.

6. Errores frecuentes y advertencias

El primer error frecuente consiste en confundir la denominación formal del acto con su verdadera naturaleza jurídica. Que una calificación ambiental se notifique mediante una resolución o que incluya un determinado pie de recurso no la convierte, por sí sola, en un acto definitivo. La calificación debe analizarse por su función: si sirve de informe ambiental integrado en un procedimiento autorizatorio posterior, su naturaleza será instrumental.

El segundo error es interpretar de forma automática el artículo 117.3 LPACAP. La suspensión por silencio no es un mecanismo universal ni puede operar frente a cualquier solicitud presentada por un interesado. Exige un recurso procedente contra un acto impugnable. Cuando el recurso se interpone contra un acto de trámite no cualificado, no nace válidamente el presupuesto de la suspensión.

El tercer error consiste en trasladar sin matices la doctrina de los informes vinculantes desfavorables al ámbito de la evaluación ambiental. La sentencia recuerda que los instrumentos ambientales tienen una configuración propia: pueden ser preceptivos y determinantes, pero ello no equivale necesariamente a que sean vinculantes en sentido clásico ni a que sean recurribles de forma separada.

El cuarto error es utilizar el recurso frente al acto ambiental como estrategia de bloqueo del procedimiento sustantivo. El Tribunal Supremo evita que un recurso improcedente pueda producir un efecto paralizante sobre una autorización posterior. La garantía ambiental subsiste, pero debe hacerse valer en el cauce correcto: la impugnación del acto final.

El quinto error afecta directamente a la gestión municipal: la falta de coordinación. Aunque la sentencia niega los efectos suspensivos de un recurso improcedente, ello no exime al Ayuntamiento de actuar con diligencia. La buena administración exige comunicar al órgano sustantivo las incidencias relevantes, evitar certificados incompletos y resolver expresamente cuando sea necesario para impedir confusiones procedimentales.

8. Lecciones para el funcionario local

Primera. La función del acto prevalece sobre su forma. En materia ambiental, la calificación puede adoptar una apariencia resolutoria, pero si se integra en un procedimiento autorizatorio posterior y no decide por sí misma el fondo, debe tratarse como acto de trámite no cualificado.

Segunda. No existe silencio suspensivo contra legem. El artículo 117.3 LPACAP no puede utilizarse para obtener la suspensión de un acto que no era recurrible de forma autónoma. La inactividad administrativa no puede crear efectos jurídicos contrarios a la estructura legal del procedimiento.

Tercera. El pie de recurso no es un trámite menor. En expedientes ambientales municipales, una indicación errónea de recursos puede inducir a los interesados a una impugnación improcedente y alimentar una litigiosidad evitable.

Cuarta. La coordinación interadministrativa sigue siendo imprescindible. Aunque el recurso improcedente no paralice el procedimiento autonómico, el Ayuntamiento debe comunicar incidencias relevantes y certificar con rigor la situación del expediente ambiental.

Quinta. Los defectos ambientales no quedan inmunizados; se desplazan al momento procesal correcto. La irrecurribilidad autónoma de la calificación ambiental no impide discutir su legalidad, pero obliga a hacerlo frente al acto final autorizatorio.

9. Conclusión

La STS 643/2026 fija una doctrina clara y especialmente relevante para la Administración Local: la calificación ambiental, cuando actúa como informe integrado en un procedimiento sustantivo posterior, es un acto de trámite no cualificado. Por ello, no puede ser objeto de recurso administrativo ni judicial autónomo y tampoco puede generar, por silencio positivo, la suspensión de su eficacia mediante el artículo 117.3 LPACAP.

La solución jurídica correcta consiste en reconducir la impugnación de los defectos ambientales al recurso frente al acto final de autorización del proyecto. Esta doctrina evita la fragmentación del procedimiento, impide el nacimiento de silencios positivos contra legem y protege la eficacia de los procedimientos bifásicos frente a recursos improcedentes utilizados como mecanismos de bloqueo.

Ahora bien, la sentencia no debe interpretarse como una invitación a la relajación procedimental. Al contrario: exige más rigor técnico. Los Ayuntamientos deben identificar correctamente la naturaleza de sus actos ambientales, revisar sus pies de recurso, resolver con diligencia las incidencias que se presenten y coordinarse lealmente con la Administración sustantiva. La seguridad jurídica no se alcanza solo emitiendo una calificación ambiental favorable, sino integrándola correctamente en el expediente y evitando que el procedimiento se desordene por una mala comprensión de sus efectos.

En definitiva, el Tribunal Supremo ofrece una regla sencilla pero decisiva: lo ambiental debe ser garantista, pero también procedimentalmente ordenado. La calificación ambiental informa, condiciona y orienta la decisión sustantiva; no la sustituye, no se impugna separadamente y no puede convertirse, por la vía de un recurso improcedente, en un instrumento autónomo de paralización del procedimiento.