Estratégico no quiere decir autorizado: lo que conserva el Ayuntamiento tras el Real Decreto 731/2026
Joaquín Rocamora Manteca
22 de septiembre de 2026
1. Introducción y cuestión jurídica analizada
Hay expedientes que llegan al Ayuntamiento precedidos de su propio ruido. Un promotor comparece en el registro con una resolución estatal impresa, una cifra de inversión de dos dígitos en millones y una expectativa concreta: que el Ayuntamiento entienda que lo demás ya está resuelto. El Real Decreto 731/2026, de 16 de septiembre, por el que se regula el Comité de Inversiones Estratégicas y se desarrollan los criterios y el procedimiento de declaración de Proyectos Estratégicos de Inversión, multiplicará esa escena.
La cuestión jurídica que aquí se analiza es antigua y vuelve con ropa nueva: qué efectos produce sobre las competencias municipales un acto estatal que califica un proyecto privado como prioritario para el interés general. Dicho de otro modo, si la declaración de Proyecto Estratégico de Inversión —en adelante, PEI— es un título habilitante, un título prevalente, una dispensa de procedimiento o, simplemente, un acto de fomento que deja intactos los títulos que sigue otorgando cada Administración.
La respuesta está en el propio real decreto y no admite muchas vueltas. Conviene razonarla, aun así, porque el problema práctico no es de comprensión sino de presión: quien informe este asunto lo hará con una empresa delante, un calendario apretado y, con frecuencia, una Alcaldía entusiasmada. Se abordan aquí esa tensión y sus derivadas: la coordinación sin desapoderamiento, la ausencia de informe municipal en el procedimiento estatal y las tres tentaciones clásicas —suelo, tributos y patrimonio—.
2. Contexto y contenido de la norma
El Real Decreto 731/2026 desarrolla el artículo 29 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio, precepto que crea la figura de los Proyectos Estratégicos de Inversión y el Comité de Inversiones Estratégicas. Así lo dice su artículo 1, que fija el objeto de la norma «en desarrollo de lo previsto en el artículo 29 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo». Se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 230, de 17 de septiembre de 2026, bajo la rúbrica del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes, a propuesta conjunta de cinco departamentos, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 15 de septiembre de 2026. Entró en vigor el 18 de septiembre de 2026.
El objeto es doble: organizar el Comité y ordenar el procedimiento de declaración. El artículo 2.1 acota el ámbito:
CITA: «podrán ser declaradas Proyectos Estratégicos de Inversión todas aquellas iniciativas de naturaleza empresarial o de colaboración público-privada de proyectos de inversión o reinversión en España para la mejora de las capacidades tecnológicas, científicas o productivas y en las que concurran razones de interés público, social, ambiental o económico para el conjunto del país, quedando expresamente excluidas la adquisición de acciones o participaciones sociales, la ampliación y reducción de capital social y las modificaciones estructurales de sociedades mercantiles».
El procedimiento tiene dos escalones. Una declaración previa, que otorga el Pleno del Comité y para la que dispone de «un plazo de un mes desde la presentación de la solicitud por el interesado» (artículo 16.6). Y una declaración definitiva, que corresponde a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, con un plazo máximo de tres meses desde la presentación de la solicitud y silencio desestimatorio (artículo 17.5). La información de los proyectos declarados se publica en el «Boletín Oficial del Estado» mediante orden de la persona titular del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, «teniendo en cuenta la posible confidencialidad y sensibilidad de la información» (artículo 22).
Conviene subrayar desde ahora un dato que decide más de lo que parece. El artículo 15 no se limita a distinguir las dos fases: califica la primera. La declaración previa, dice, la realiza el Pleno del Comité y
CITA: «tendrá carácter de propuesta, sin que su otorgamiento pueda llevar aparejado el reconocimiento de ninguno de los efectos previstos en el artículo 29.5 del Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, y en los artículos concordantes del presente reglamento».
Para el municipio hay tres piezas que importan más que las demás. La primera es el artículo 4.1.i), que sitúa entre los criterios de la declaración definitiva la valoración autonómica y ordena remitir la documentación a la comunidad autónoma «interesando la emisión de informe en el plazo máximo de quince días hábiles», con la advertencia de que, transcurrido el plazo, «la ausencia de informe de valoración del proyecto por parte de la comunidad autónoma no será obstáculo para el otorgamiento de la declaración definitiva»; y añade una regla que suele pasarse por alto: si la comunidad autónoma ya declaró el proyecto estratégico o con figura análoga equivalente, «no será necesaria la emisión de dicho informe». La segunda es el artículo 18, que prevé el control y seguimiento del proyecto «en coordinación con las administraciones autonómica y local correspondientes» y la designación de una unidad responsable de proyecto con nivel orgánico de subdirección general. Y la tercera, decisiva, es el inciso de cierre del artículo 21.
La norma está en vigor desde el 18 de septiembre de 2026. La posibilidad de presentar solicitudes queda condicionada a la habilitación de los medios electrónicos, a la publicación del baremo y de la metodología y a la fecha que determine la orden conjunta prevista en la disposición adicional sexta. Antes de informar sobre una solicitud debe comprobarse en las fuentes oficiales si esos instrumentos se han aprobado y si el canal está abierto.
3. Marco normativo y jurisprudencial
3.1 Normativa aplicable
• Real Decreto 731/2026, de 16 de septiembre, por el que se regula el Comité de Inversiones Estratégicas y se desarrollan los criterios y el procedimiento de declaración de Proyectos Estratégicos de Inversión (BOE núm. 230, de 17 de septiembre de 2026; BOE-A-2026-19327). Artículos 1, 2, 4, 6, 13, 15 a 22 y disposiciones adicionales cuarta y sexta.
• Real Decreto-ley 7/2026, de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Integral de Respuesta a la Crisis en Oriente Medio (BOE-A-2026-6544), artículo 29, que crea la figura y el Comité y del que trae causa el reglamento.
• Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), artículos 25 y 84, sobre competencias propias del municipio y medios de intervención en la actividad de los ciudadanos.
• Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), artículo 11.
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), artículos 21, 30, 33, 47.1.b), 82 y 123 y 124.
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), artículos 8 y 11, y las técnicas de relaciones interadministrativas de sus artículos 140 a 144.
• Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), artículos 9 y 103.
• Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (BOE-A-1986-17958), artículo 109, y Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, disposición adicional segunda, en materia de competencia patrimonial.
3.2 Jurisprudencia y doctrina
La doctrina constitucional sobre concurrencia de competencias en un mismo espacio físico se formuló en la Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero (recursos de inconstitucionalidad acumulados 522/1993, 525/1993, 548/1993 y 551/1993; ponente, don Pedro Cruz Villalón; ECLI:ES:TC:1998:40), dictada sobre la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Su fundamento jurídico 30 no resuelve la concurrencia negando el título estatal, sino condicionándolo: bajo la competencia exclusiva del Estado subyace un interés general llamado a prevalecer sobre los intereses de otras entidades territoriales afectadas, pero solo cuando la medida encaje efectivamente en el correspondiente título competencial, se haya acudido previamente a cauces cooperativos para escuchar a las entidades afectadas y no se limite la competencia autonómica más de lo necesario. Prevalencia condicionada, por tanto; no automatismo.
Conviene precisar en qué se traduce eso aquí, porque el argumento se invoca con frecuencia del revés. Que el Estado pueda, con cobertura en su título y tras los cauces debidos, modular el ejercicio de competencias ajenas no significa que lo haya hecho. En el Real Decreto 731/2026 sucede exactamente lo contrario: la norma declara por escrito que respeta el reparto competencial y que no exime de las autorizaciones exigibles. No hay, pues, modulación alguna que interpretar.
Proyectada sobre la autonomía local, la Sentencia del Tribunal Constitucional 92/2015, de 14 de mayo (conflicto en defensa de la autonomía local 1501-2005, frente a la Ley de Cantabria 2/2004, del Plan de Ordenación del Litoral; ponente, don Antonio Narváez Rodríguez; ECLI:ES:TC:2015:92; BOE-A-2015-6830), reitera en su fundamento jurídico 4, con cita de la Sentencia 57/2015 y de la propia 40/1998, que el derecho de la comunidad local a participar en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen se modula por la entidad de los intereses en juego,
CITA: «graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias».
La fórmula de aprobación es «de acuerdo con el Consejo de Estado». Sin consultar el dictamen íntegro no cabe atribuirle conclusiones adicionales ni afirmar conformidad plena con todos sus extremos.
4. Análisis doctrinal
4.1 Qué es y qué no es la declaración
La declaración de PEI es un acto administrativo de fomento y de priorización. Selecciona proyectos conforme a criterios de política económica —volumen de inversión, empleo cualificado, autonomía estratégica, transición ecológica y digital, cohesión territorial— y les anuda medidas de apoyo. No es un acto de intervención urbanística, ni ambiental, ni de actividad, ni patrimonial, ni tributario. No lo es por su objeto, por su procedimiento ni por el órgano que lo dicta.
La consecuencia dogmática importa: ningún acto produce efectos sustitutivos de títulos ajenos si una norma de rango suficiente no se los atribuye expresamente. La autorización integrada y la prevalencia existen en nuestro ordenamiento, pero exigen previsión legal explícita. Aquí no la hay; antes al contrario.
4.2 El artículo 21 y sus incisos de cierre
El precepto se titula «Efectos de la declaración de Proyecto Estratégico de Inversión» y regula, en lo sustancial, el circuito de las medidas de apoyo. Sus dos incisos finales son los que el gestor local debe tener a mano:
CITA: «Las medidas de apoyo y efectos respetarán el orden y reparto competencial entre las distintas administraciones. La declaración no exime del cumplimiento de las autorizaciones exigibles conforme a la normativa aplicable.»
Dos reglas, no una. La primera es de distribución: las medidas de apoyo se mueven dentro del reparto competencial, no lo alteran. La segunda es de intervención: la declaración no exonera de obtener lo que el ordenamiento exija. Y hay un tercer inciso, en el mismo precepto y poco antes de los anteriores, que conviene leer con cuidado porque suele citarse torcido: el real decreto dispone que «se dará prioridad en la tramitación de incentivos regionales a aquellos proyectos declarados estratégicos, siempre bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa vigente aplicable». Prioridad en la tramitación de incentivos regionales, con cumplimiento de requisitos. Ni prioridad general en toda tramitación administrativa, ni derecho al incentivo.
CLAVE · La regla que decide el expediente. El artículo 21 no guarda silencio sobre los títulos municipales: dice expresamente que la declaración no exime de cumplirlos. No estamos ante una laguna que haya que integrar, sino ante una previsión explícita que hay que aplicar. A ello se suma el artículo 84.3 de la Ley 7/1985, conforme al cual las licencias o autorizaciones otorgadas por otras Administraciones públicas no eximen a sus titulares de obtener las correspondientes licencias de las entidades locales.
4.3 El municipio no informa, pero decide
Aquí está la asimetría más llamativa del sistema, y merece decirse sin rodeos. El artículo 4.1.i) prevé un informe de la comunidad autónoma, con plazo de quince días hábiles y consecuencias tasadas para su ausencia. No existe previsión equivalente para el municipio, ni siquiera cuando el proyecto se asienta íntegramente en su término y depende de su planeamiento.
El municipio no participa necesariamente en la formación del acto estatal, pero conserva íntegra la competencia sobre los títulos de los que depende que el proyecto llegue a existir. La asimetría es incómoda y coherente a la vez: la declaración no versa sobre el uso del suelo, sino sobre la calificación económica del proyecto. Lo que no cabe es convertir esa ausencia en agravio y resolver con ella, ni deducir de la falta de trámite municipal que la decisión local sea un acto debido.
El cauce de encaje existe y está en el artículo 18: control y seguimiento en coordinación con las administraciones autonómica y local. La lectura sensata es que el Ayuntamiento afectado pida entrar en ese circuito, aporte al Comité la información territorial de la que dispone y documente esa aportación. No como concesión graciosa, sino porque los artículos 140 a 144 de la Ley 40/2015 imponen ese deber de colaboración en ambas direcciones.
4.4 Coordinar sin desapoderarse
La reacción organizativa habitual ante un expediente de este porte es crear algo: una comisión, una unidad de proyecto, una ventanilla. Es razonable y, bien hecho, ahorra semanas. Pero la organización no altera la competencia. El artículo 8.1 de la Ley 40/2015 es categórico:
CITA: «La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.»
Y su párrafo segundo precisa que la delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio. La encomienda de gestión, que tanto se invoca, «no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio» (artículo 11.2).
La creación de un expediente matriz o de una comisión de coordinación no altera por sí misma las competencias para otorgar licencias, resolver negocios patrimoniales o reconocer beneficios fiscales. Cada decisión debe adoptarla el órgano competente conforme a su normativa y a las delegaciones válidamente conferidas. La eventual invalidez de un acuerdo que concentre esas atribuciones exige examinar su contenido, la competencia originaria y la delegabilidad; solo si concurre incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio procede aplicar el artículo 47.1.b de la Ley 39/2015.
Tampoco cabe comprometer plazos que contradigan los procedimientos aplicables. Prometer veinte días para lo que exige evaluación ambiental, informes sectoriales y, en su caso, innovación del planeamiento no es agilidad: es una expectativa que acabará discutiéndose en responsabilidad patrimonial.
4.5 Suelo, tributos y patrimonio: las tres tentaciones
Suelo. Si el proyecto no encaja en el planeamiento vigente, el planeamiento no se sana por la relevancia económica del promotor. El artículo 11.3 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana lo cierra:
CITA: «Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.»
La innovación del plan, si procede, se tramita con su procedimiento completo.
Tributos. La bonificación singular es probablemente la petición más frecuente y la más fácil de resolver. El artículo 9.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales dispone que «No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales». Las bonificaciones del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras que contempla el artículo 103.2 del mismo texto son potestativas y requieren su establecimiento en la ordenanza fiscal. Sin cobertura legal y sin ordenanza que la desarrolle, no hay beneficio fiscal que conceder, por estratégico que sea el proyecto.
Patrimonio. La cesión de una parcela municipal exige expediente, inventario, valoración pericial, competencia del órgano y una causa admitida por la legislación patrimonial. La calificación estatal no es ninguna de esas cosas. Y si en lugar de cesión se plantea una ayuda, entra en escena el régimen de subvenciones y, según el importe y el sector, el control europeo de ayudas de Estado.
4.6 El proyecto que cambia
El artículo 19 obliga a vigilar lo que muta. Considera modificaciones sustanciales las que afecten a elementos esenciales del proyecto, «incluyendo, en particular, los cambios en la titularidad, así como las variaciones superiores al diez por ciento en el empleo total comprometido o en el volumen de inversión previsto», y exige comunicarlas con carácter previo a su ejecución al Comité, que las autorizará o denegará sobre la base de las condiciones fijadas y de la justificación entregada por el promotor. El incumplimiento puede abrir el procedimiento de revocación del artículo 20, cuya resolución debe dictarse y notificarse en el plazo máximo de tres meses desde la iniciación, con caducidad en caso contrario.
Al Ayuntamiento le afecta más de lo que parece. Muchos informes municipales —movilidad, suficiencia de servicios, impacto en la red de saneamiento— se emiten sobre una memoria concreta. Si el proyecto adelgaza un catorce por ciento o cambia de sociedad vehículo, lo prudente es comprobar si esos informes siguen teniendo objeto.
4.7 Vigencia no es operatividad
La norma rige desde el 18 de septiembre de 2026. La presentación de solicitudes depende de que se hayan habilitado los medios electrónicos y publicado los instrumentos previstos; debe comprobarse su estado oficial. Distinguir vigencia y apertura efectiva del procedimiento evita anticipar un canal todavía no habilitado o desconocer uno que ya se haya abierto.
5. Doctrina fijada: lo que la norma impone y lo que no alcanza
Lo que impone. La existencia de un procedimiento estatal reglado en dos fases, con órganos, plazos y silencio determinados; un deber de coordinación con las administraciones autonómica y local en el control y seguimiento del proyecto declarado (artículo 18); el respeto del reparto competencial por las medidas de apoyo, y el control previo de las modificaciones sustanciales.
Lo que no alcanza. La declaración de Proyecto Estratégico de Inversión no es título habilitante ni prevalente; no integra ni sustituye licencias, autorizaciones o comunicaciones previas; no dispensa del planeamiento ni lo modifica; no crea beneficios fiscales locales; no habilita cesiones patrimoniales ni subvenciones directas; no altera las reglas de contratación pública; y no convierte en reglada una potestad que no lo es.
Lo que queda en manos del Ayuntamiento. Decidir cada título con su norma, su órgano y su motivación; ordenar la coordinación sin desplazar competencias; y dejar constancia de todo ello. En eso consiste, exactamente, la función institucional que la ley encomienda a la Secretaría.
6. Lista de comprobación para el gestor público
A) Al recibir la documentación
1. ¿Qué acto se invoca y en qué fase: declaración previa del Pleno del Comité o declaración definitiva de la Comisión Delegada? Solo la segunda produce los efectos del artículo 21; la previa tiene carácter de propuesta.
2. Contrastar la orden de publicación en el «Boletín Oficial del Estado» (artículo 22) y cotejar identidad del promotor, objeto y localización.
3. Abrir expediente matriz de coordinación, sin absorber los expedientes materiales.
4. Inventariar los títulos municipales realmente necesarios y asignar cada uno a su órgano competente.
B) Durante la tramitación
5. Comprobar la situación urbanística real: clasificación, calificación, usos, parámetros, afecciones sectoriales y disponibilidad de servicios.
6. Si hay incompatibilidad con el planeamiento, decirlo por escrito desde el primer informe y describir la vía de innovación, con sus trámites y su coste temporal.
7. Designar persona coordinadora e informar al Comité de su designación, al amparo del artículo 18.
8. Registrar toda petición, informe y reunión, separando la documentación declarada confidencial y motivando el acceso funcional a ella.
9. Vigilar los plazos propios y los ajenos, con cómputo conforme al artículo 30 de la Ley 39/2015.
C) Antes de resolver
10. Rechazar expresamente cualquier pretensión de sustitución de títulos, con cita del artículo 21 y del artículo 84.3 de la Ley 7/1985.
11. Someter toda ventaja patrimonial, fiscal o subvencional a su propia legalidad: competencia, base normativa, crédito, procedimiento y motivación.
12. Comprobar si ha habido modificaciones sustanciales y, en caso afirmativo, requerir acreditación de su autorización estatal antes de continuar.
13. Motivar la resolución con su norma sectorial y expresar el régimen de recursos.
7. Errores frecuentes y advertencias
El primero y más extendido: tratar la declaración previa como si fuera definitiva. El artículo 15 no solo las distingue: dice que la previa tiene carácter de propuesta y que su otorgamiento no puede llevar aparejado el reconocimiento de ninguno de los efectos previstos en el artículo 29.5 del Real Decreto-ley 7/2026.
El segundo: confundir coordinación con competencia. Crear un órgano que resuelva por todos es el atajo que más caro sale, porque puede afectar a la validez de sus decisiones, que debe examinarse según la competencia y la delegabilidad.
El tercero: ceder al argumento del empleo. Ciento ochenta puestos de trabajo son una razón poderosa para trabajar deprisa y con orden; no son una causa de exención de trámites.
El cuarto: manejar mal la confidencialidad, en los dos sentidos. Ni publicar anexos sensibles ni declarar secreto el expediente entero. La motivación municipal debe poder leerse sin revelar lo protegido.
El quinto: ignorar el umbral del diez por ciento del artículo 19, y con él la posibilidad de que los informes municipales emitidos hayan quedado sin objeto.
ERROR FRECUENTE · La advertencia de oficio. El informe que exige completar el procedimiento no frena la inversión. Protege al promotor de una licencia anulable, y al Ayuntamiento de una responsabilidad que llegaría años después, cuando nadie recuerde la prisa.
8. Lecciones para el funcionario local
La primera lección es de método. Ante un acto de otra Administración que llega con vocación expansiva, la pregunta correcta no es «qué me obliga a hacer», sino «qué norma le atribuye ese efecto». Si no se encuentra el precepto, el efecto no existe.
La segunda es de posición institucional. La Secretaría no es el departamento que dice que no: es el que explica cómo se puede decir que sí sin que la decisión se caiga. Un informe que enumera los títulos, los ordena en el tiempo y advierte de los cuellos de botella vale más que una licencia rápida y frágil.
La tercera es de documentación. En expedientes con varias Administraciones, lo que no consta se discute. Registrar la designación de coordinador, la remisión de información territorial al Comité y la advertencia sobre modificaciones sustanciales no es burocracia: es la prueba de que el Ayuntamiento colaboró.
La cuarta es de realismo. Un PEI puede caer en un municipio de tres mil habitantes con un técnico a media jornada: conviene tener preparada de antemano una ficha de proyecto y saber a qué asistencia provincial acudir antes de que llegue el primer escrito.
9. Conclusión
El Real Decreto 731/2026 no reduce el papel del municipio: lo pone a prueba. Ofrece un marco estatal ordenado para priorizar inversiones y, al mismo tiempo, se cuida de dejar por escrito que esa priorización no exime de nada. Toda la dificultad práctica estará en sostener esa distinción cuando la presión aumente.
Quien firme el informe hará bien en recordar que la agilidad y la legalidad no son términos opuestos, sino dos maneras de medir el mismo trabajo: la primera cuenta semanas; la segunda, años. Un proyecto estratégico que empieza con una licencia mal dada no es una inversión acelerada, es un litigio con fecha diferida.
