18 de octubre de 2025

Introducción: el viejo dilema entre la seguridad jurídica y la legalidad

En el corazón del Derecho Administrativo late una tensión eterna: ¿qué debe prevalecer, la seguridad jurídica que garantiza la firmeza de los actos administrativos o el principio de legalidad que impone que ningún acto nulo pueda producir efectos?

El Tribunal Supremo, en su Sentencia 3177/2025 (STS 814/2025, de 24 de junio), ofrece una respuesta nítida y de enorme trascendencia práctica para los Ayuntamientos, especialmente en materia de disciplina urbanística y ejecución de órdenes de demolición.

El caso analizado enfrenta dos fuerzas contrapuestas: de un lado, el derecho del ciudadano a no sufrir la ejecución de un acto supuestamente nulo; de otro, el deber de la Administración de ejecutar sus actos firmes para no convertir la inactividad en una forma de impunidad.

El Supremo despeja la duda con una doctrina de gran claridad: la firmeza de un acto administrativo cierra la puerta a su impugnación indirecta a través del acto de ejecución. Si el interesado considera que el acto previo es nulo de pleno derecho, no puede reabrir el debate recurriendo la ejecución, sino que debe promover su revisión de oficio conforme al artículo 106 de la Ley 39/2015.

El caso: una demolición en suelo no urbanizable

El expediente que da origen al fallo es un ejemplo clásico de la realidad urbanística española: construcciones en suelo no urbanizable, trámites prolongados, errores de titularidad y sucesivos expedientes caducados.

La secuencia clave es la siguiente:

• 2007–2017: varios expedientes de disciplina urbanística son archivados o caducan.

• 2018: el Ayuntamiento dicta una orden de demolición que deviene firme y consentida al no ser recurrida.

• 2020: se acuerda la ejecución forzosa subsidiaria de esa demolición, presupuestada en 84.577 €.

• 2021: los propietarios impugnan la ejecución alegando que la orden original era nula de pleno derecho por haberse dictado fuera de plazo, cuando ya había prescrito la acción urbanística.

El Tribunal Supremo rechaza de plano este argumento: la orden de demolición era firme, y la ejecución solo puede discutirse por vicios propios (competencia, forma, proporcionalidad...), no por la legalidad del acto base.

El marco jurídico: firmeza, ejecutividad y revisión de oficio

La doctrina de la sentencia pivota sobre varios preceptos esenciales de la Ley 39/2015 (LPACAP):

• Art. 38 y 98: los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos y la Administración puede forzar su cumplimiento.

• Art. 39: los actos se presumen válidos y producen efectos desde su dictado.

• Art. 95 a 100: regulan los medios de ejecución forzosa (apremio, ejecución subsidiaria, multas coercitivas, compulsión).

• Art. 106: establece el único cauce legal para invalidar actos firmes: la revisión de oficio, procedente solo ante vicios de nulidad radical.

El Tribunal cita además una sólida línea de jurisprudencia previa —entre ellas, la STS de 1 de julio de 2002, la STS de 1 de febrero de 2021 y la STS de 9 de febrero de 2023—, que convergen en un mismo principio: “Los actos de ejecución solo son recurribles por vicios propios, nunca para reabrir el debate sobre la legalidad del acto principal.”

La doctrina del Supremo: firmeza como límite y garantía

El razonamiento del Tribunal se articula en tres ideas vertebrales:

1. La autotutela ejecutiva es una manifestación del principio de eficacia (art. 103 CE). La Administración no necesita acudir a los tribunales para hacer cumplir sus actos. Su ejecutividad es un privilegio, pero también una obligación: no ejecutar un acto firme equivale a incumplir el principio de eficacia administrativa.

2. La nulidad no puede alegarse por cualquier vía. Que la acción de nulidad sea “imprescriptible” no significa que pueda hacerse valer “de cualquier modo”. Solo puede plantearse por los cauces tasados y extraordinarios del artículo 106 LPACAP, nunca mediante la impugnación indirecta de la ejecución.

3. El acto de ejecución tiene un objeto propio y limitado. Puede ser impugnado únicamente por vicios intrínsecos (falta de competencia, error material, improcedencia del medio de ejecución, cumplimiento previo, o un cambio normativo posterior que altere la situación). Pero no puede convertirse en una segunda oportunidad para discutir la legalidad del acto firme.

Lista de control para la ejecución forzosa municipal

Para los funcionarios locales, esta sentencia se traduce en una guía de actuación inmediata:

✅ 1. Verificar el título ejecutivo. Confirmar que el acto que se va a ejecutar es firme, claro y exigible.

✅ 2. Comprobar las notificaciones. Una notificación defectuosa puede frustrar la firmeza y abrir la puerta a impugnaciones.

✅ 3. Asegurar la inexistencia de suspensión. Ni recurso pendiente ni medida cautelar deben impedir la ejecución.

✅ 4. Cumplir el requerimiento previo. Es obligatorio advertir al obligado y darle la oportunidad de cumplir voluntariamente.

✅ 5. Elegir el medio de ejecución adecuado. La ejecución subsidiaria debe ser proporcional, motivada y presupuestada.

✅ 6. Comprobar la inexistencia de revisión de oficio pendiente. Si se ha iniciado una revisión (art. 106 LPACAP), puede ser prudente suspender temporalmente la ejecución hasta su resolución.

Errores frecuentes detectados por el Supremo

🚫 Error 1. Usar el recurso contra la ejecución para reabrir el debate sobre el acto original.

➡️ Solución: El acto de ejecución solo se combate por sus propios vicios.

🚫 Error 2. Creer que la “imprescriptibilidad” de la nulidad permite saltarse los cauces procedimentales.

➡️ Solución: La nulidad radical solo puede alegarse por la vía del artículo 106 LPACAP.

🚫 Error 3. No diferenciar entre el procedimiento declarativo y el ejecutivo.

➡️ Solución: Cada expediente tiene su objeto, su trámite y sus efectos propios. Mezclarlos genera indefensión y nulidad.

Lecciones prácticas para la Administración Local

📌 Ejecutar no es opcional: la firmeza de los actos administrativos es una obligación, no una facultad. La Administración debe hacer cumplir sus decisiones, salvo que un órgano competente las suspenda o revise de oficio.

📌 Rigor procedimental: mantén separados los expedientes declarativo y ejecutivo. La orden de demolición y el acuerdo de ejecución tienen naturaleza y objeto distintos.

📌 Seguridad jurídica: notifica bien, motiva cada paso y deja constancia documental. La firmeza se construye desde el expediente.

📌 Revisión de oficio, no recurso encubierto: si existe un posible vicio de nulidad, la vía es el artículo 106 LPACAP, no el recurso contra la ejecución.

Conclusión: la firmeza como baluarte de la eficacia administrativa

La STS 3177/2025 consolida una doctrina esencial:

“Siendo firme la resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, no puede oponerse la prescripción o caducidad de dicho procedimiento al impugnar la resolución que acuerda su ejecución forzosa.”

El mensaje es inequívoco: la firmeza no sana la nulidad, pero sí cierra las vías ordinarias de impugnación. Solo la revisión de oficio puede reabrir el debate, y mientras no se declare la nulidad, el acto debe ejecutarse.

Esta sentencia recuerda que la seguridad jurídica y la eficacia administrativa no son principios en conflicto, sino pilares complementarios de un Estado de Derecho eficaz. La firmeza protege la estabilidad del sistema, y la autotutela ejecutiva garantiza que las decisiones de la Administración no queden en papel mojado.