14 de octubre de 2025

Introducción contextual

La distinción entre actos de trámite simples y cualificados es una de las cuestiones capitales del procedimiento administrativo. Su correcta comprensión resulta esencial para los gestores de la Administración Local, especialmente en áreas tan complejas y litigiosas como el urbanismo, donde los requerimientos de subsanación constituyen una herramienta procedimental constante y necesaria. Una calificación errónea de estos actos puede derivar en la inadmisión de recursos que debieron ser analizados o, por el contrario, en la impugnación prematura de actuaciones que no causan un perjuicio definitivo.

El problema jurídico central que aborda la Sentencia 201/2025 del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Canarias es precisamente este. El tribunal debe determinar si un requerimiento municipal, que no solo niega la competencia profesional de un arquitecto técnico para emitir un certificado urbanístico, sino que además advierte a la interesada de que su inacción conducirá al desistimiento de su solicitud, constituye un mero acto preparatorio o, por el contrario, un acto de trámite cualificado susceptible de impugnación autónoma ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El enfoque jurisprudencial adoptado por la Sala se alinea con la doctrina consolidada del Tribunal Supremo, que rechaza fórmulas generales y exige un análisis particularizado de las circunstancias concurrentes en cada caso. La clave, según esta doctrina casuística, reside en valorar si el acto de trámite en cuestión produce efectos decisorios sobre el fondo del asunto, genera indefensión o causa un perjuicio de imposible o difícil reparación, adelantando así los efectos de la resolución final.

Este análisis desglosará la estructura de la sentencia, su tesis principal y las claves de su razonamiento para extraer lecciones prácticas de gran valor para el profesional del derecho administrativo local.

Estructura del fallo y núcleo jurídico de la Sentencia 201/2025

La Sentencia 201/2025 del Tribunal Superior de Justicia de Canarias se construye con una estructura clásica, precisa y muy pedagógica, que facilita comprender tanto el itinerario procesal como el alcance real de su decisión.

En primer lugar, los antecedentes de hecho relatan el origen del conflicto: el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Las Palmas había inadmitido el recurso presentado por el Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, al considerar que el acto impugnado —un requerimiento del Ayuntamiento de Arucas— era un mero informe técnico sin efectos jurídicos. Frente a esa decisión, el Colegio profesional interpuso recurso de apelación, sosteniendo que el acto sí producía consecuencias jurídicas directas y debía poder impugnarse.

En los fundamentos de derecho, la Sala realiza un análisis riguroso de la figura del acto de trámite cualificado, apoyándose en la doctrina consolidada del Tribunal Supremo. Partiendo de esa base, corrige la calificación errónea del Juzgado y afirma que el requerimiento municipal no es un simple acto de trámite, sino un acto con contenido decisorio que afecta sustancialmente a los derechos del interesado. En consecuencia, reconoce su carácter recurrible al cumplir los criterios del artículo 112.1 de la Ley 39/2015: decidir indirectamente el fondo e imposibilitar la continuación del procedimiento.

Finalmente, en el fallo, el Tribunal estima el recurso de apelación, revoca la sentencia de instancia y ordena la devolución de las actuaciones al Juzgado, para que este entre a resolver el fondo del asunto y determine si la Administración actuó conforme a Derecho al exigir que el certificado técnico fuera firmado exclusivamente por un arquitecto.

La tesis central que emerge de esta resolución puede resumirse en una regla clara y de gran utilidad práctica:

Cuando un requerimiento administrativo niega la competencia profesional del técnico interviniente y advierte de tener por desistida la solicitud en caso de no subsanación, decide indirectamente sobre el fondo del asunto y bloquea la continuación del procedimiento. En tal caso, no estamos ante un trámite inocuo, sino ante un acto de trámite cualificado, que puede ser impugnado directamente por el interesado.

En suma, el TSJ de Canarias reafirma que en Derecho Administrativo importa el efecto real del acto y no su denominación formal, sentando una pauta clara para los Ayuntamientos: todo requerimiento que condicione el derecho del ciudadano o cierre el procedimiento tiene naturaleza decisoria y puede ser objeto de recurso autónomo.

Marco legal y apoyo jurisprudencial

El razonamiento jurídico de la Sentencia 201/2025 se asienta sobre un marco normativo claro y bien delimitado, que define con precisión los límites entre un acto de trámite simple y un acto de trámite cualificado, así como las consecuencias procesales derivadas de esa distinción.

En el plano legal, la Sala parte del artículo 112.1 de la Ley 39/2015 (LPAC), auténtico eje de la controversia. Este precepto establece que, aunque los actos de trámite no son recurribles con carácter general, sí lo son de manera excepcional cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, imposibilitan la continuación del procedimiento, o causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. En otras palabras, la clave no está en la forma del acto, sino en sus efectos materiales.

A esta base se suma el artículo 25.1 de la Ley 29/1998 (LJCA), que habilita el recurso contencioso-administrativo directo contra los actos de trámite cualificados, cerrando así el círculo entre la fase administrativa y la judicial. Finalmente, el artículo 139.2 de la misma norma se utiliza para fundamentar la decisión sobre costas procesales, al estimarse el recurso sin mala fe ni temeridad.

Como contexto sectorial, el tribunal cita también la Ley de Ordenación de la Edificación (LOE) y el Decreto 117/2006 de Canarias, normas materiales relativas a las condiciones de habitabilidad y competencia profesional de los técnicos. Sin embargo, la Sala aclara que su relevancia se limita al debate de fondo —quién puede firmar un determinado certificado—, sin incidir en la cuestión procesal de la posibilidad de recurrir del acto.

En cuanto al apoyo jurisprudencial, el fallo se alinea con la doctrina más reciente del Tribunal Supremo.

• En su Sentencia de 15 de octubre de 2020, el Alto Tribunal trazó con nitidez la frontera conceptual entre trámite simple (mero impulso procedimental) y trámite cualificado, destacando que este último existe cuando el acto afecta a la esfera jurídica del ciudadano y produce alguno de los efectos del art. 112.1 LPAC.

• Por su parte, la Sentencia de 9 de mayo de 2024 insiste en el carácter casuístico de esta valoración: no existen categorías rígidas ni etiquetas formales. Lo determinante es analizar el contenido y las consecuencias reales del acto, más allá del nombre que le haya dado la Administración.

Así, el TSJ de Canarias aplica esta doctrina con precisión quirúrgica, reforzando la idea de que la procedencia o no de recurrir depende siempre del impacto sustantivo del acto administrativo y no de su apariencia formal.

Conceptos clave y razonamiento esencial de la Sala

Antes de entrar en el razonamiento jurídico, la Sentencia 201/2025 aclara varios conceptos operativos imprescindibles para entender su decisión:

• Acto de trámite simple. Es aquel que impulsa o prepara el procedimiento, sin producir efectos jurídicos directos para el interesado. Por su carácter instrumental, no es recurrible de forma autónoma; sus posibles defectos deben alegarse al impugnar la resolución final.

• Acto de trámite cualificado. Supone una excepción a la regla general de la no posibilidad de recurrir. Es el trámite que anticipa una decisión de fondo, bloquea la continuación del expediente o lesiona gravemente derechos o intereses legítimos. En estos casos, sí es recurrible de forma independiente.

• Inadmisibilidad. Se trata de un filtro procesal que impide entrar en el fondo del asunto cuando el órgano judicial entiende que el acto no puede ser impugnado. En esta sentencia, dicho obstáculo desaparece al recalificar el acto como cualificado.

• Apercibimiento de desistimiento. Es la advertencia formal de que, si el interesado no subsana en plazo, se le tendrá por desistido. Este elemento transforma el requerimiento en acto de trámite cualificado, al cumplir la condición del artículo 112.1 LPAC: imposibilitar la continuación del procedimiento.

Razonamiento jurídico de la Sala

El TSJ de Canarias articula su decisión en una secuencia lógica de tres pasos:

1. Recalificación del acto. El tribunal descarta que el documento impugnado sea un simple “informe técnico interno”. Lo define como un requerimiento formal dictado por el Servicio de Urbanismo, dotado de efectos jurídicos inmediatos, pues impone obligaciones al interesado y activa plazos administrativos.

1. Decisión sobre el fondo (de forma indirecta). La Sala observa que el requerimiento niega la competencia profesional del arquitecto técnico firmante del certificado, pronunciándose así sobre una cuestión sustantiva del expediente. Aunque no resuelve expresamente la solicitud principal, anticipa el sentido de la decisión final.

1. Imposibilidad de continuar el procedimiento. El requerimiento contenía un apercibimiento de desistimiento, de modo que su incumplimiento cerraba el expediente. Este efecto encaja de lleno en el supuesto del artículo 112.1 LPAC, que convierte el acto en trámite cualificado y, por tanto, recurrible.

Consecuencia procesal

A partir de este razonamiento, la Sala revoca la sentencia de instancia, anula la inadmisión y ordena al Juzgado de origen que entre a resolver el fondo del asunto. En la práctica, esto implica que deberá pronunciarse sobre el debate técnico de fondo: si el Ayuntamiento podía o no exigir que el certificado fuera suscrito exclusivamente por un arquitecto, excluyendo a los arquitectos técnicos o aparejadores.

En suma, la sentencia convierte un caso aparentemente formal en una lección de Derecho Administrativo: lo relevante no es el nombre del acto, sino sus efectos reales sobre la posición jurídica del ciudadano.

Listado de tareas para la aplicación práctica.

Esta sección traduce la doctrina de la sentencia en una herramienta práctica y directa. Está diseñada como un protocolo de actuación para los funcionarios de la administración local, especialmente de los servicios de urbanismo, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y minimizar el riesgo de litigiosidad al emitir requerimientos de subsanación.

A continuación, se presenta una lista de pasos que todo gestor público debería seguir:

1. Identificar con precisión el órgano que emite el acto y su competencia. Es crucial distinguir entre informes técnicos internos, que son preparatorios, y actos de comunicación externa como los requerimientos, que producen efectos jurídicos directos sobre los interesados.

1. Evaluar si el contenido del requerimiento excede la mera petición de documentación. Se debe analizar si el acto entra a decidir, directa o indirectamente, sobre cuestiones de fondo, como pueden ser las competencias profesionales, la validez sustantiva de un documento o la interpretación de una norma.

1. Analizar si el requerimiento, en caso de no ser atendido, impide de forma definitiva la continuación del procedimiento. La inclusión de un apercibimiento de archivo o desistimiento es una señal de alerta máxima que apunta hacia la calificación del acto como cualificado.

1. Valorar si el acto puede causar un perjuicio irreparable o indefensión a los derechos o intereses legítimos. Esta valoración no debe limitarse al solicitante principal, sino que debe extenderse a terceros que puedan verse afectados, como es el caso de los colegios profesionales.

1. Redactar el requerimiento con la máxima claridad. Es fundamental especificar los motivos de la subsanación, los plazos para cumplirla y, sobre todo, las consecuencias exactas de su incumplimiento, asumiendo que su naturaleza jurídica será juzgada por sus efectos, no por su título.

1. Verificar la legitimación de los posibles recurrentes. Hay que tener presente que no solo el interesado directo puede impugnar el acto, sino también colectivos como los colegios profesionales, cuyos intereses estatutarios de defensa de la profesión puedan verse afectados por la decisión.

La clave no reside en la denominación que damos al acto, sino en la anticipación de sus efectos materiales. Antes de emitir cualquier comunicación intermedia, pregúntese: ¿cierra esta comunicación la puerta a la continuación del procedimiento si el interesado no actúa? Si la respuesta es sí, trátelo como un acto potencialmente impugnable.

Errores habituales y trampas de examen

Esta sección se enfoca en los errores más frecuentes que cometen tanto los profesionales en su día a día como los opositores en los exámenes, proporcionando las claves para identificarlos y evitarlos a partir del análisis de la sentencia.

Error 1: Confundir un "requerimiento" con un "informe técnico".

• • El error: El juzgado de instancia cayó en esta trampa al fijarse en la base técnica del acto (un reparo formulado por un técnico municipal) y no en su naturaleza jurídica. Un informe es, por lo general, un acto interno sin efectos directos sobre el ciudadano. Un requerimiento es un acto administrativo formal que se comunica a un interesado, le exige una actuación y produce efectos externos.

• • Clave para el opositor: La naturaleza de un acto no la da su título, sino su función. Analice siempre quién lo emite, a quién se dirige y qué consecuencias jurídicas produce.

Error 2: Considerar que un acto de trámite nunca es recurrible de forma autónoma.

• • El error: Esta es una simplificación peligrosa y un error de bulto en cualquier examen. La regla general es la no impugnabilidad, pero la trampa consiste en ignorar la excepción clave de los actos cualificados.

• • La jurisprudencia correcta: La doctrina del Tribunal Supremo, citada en la sentencia, obliga a un análisis casuístico para detectar si concurren los supuestos excepcionales del art. 112.1 LPAC (decisión sobre el fondo, imposibilidad de continuar, indefensión o perjuicio irreparable).

Error 3: Subestimar el efecto de un "apercibimiento de desistimiento".

• • El error: Considerar esta cláusula como una mera formalidad o una advertencia sin consecuencias procesales inmediatas.

• • Consejo práctico: La inclusión de un apercibimiento de archivo o desistimiento es la señal de alerta más clara. En la práctica, es el elemento que con mayor frecuencia convierte un acto de trámite en cualificado. No lo trate como una formalidad.

El estudio de los actos de trámite no es un compartimento estanco, sino que se encuentra profundamente interconectado con otras áreas del Derecho Administrativo.

Conclusiones finales para el profesional local

Esta sección final tiene como objetivo destilar las enseñanzas más importantes de la sentencia para su aplicación directa en el trabajo diario de un funcionario de la Administración Local, sintetizando el análisis en ideas claras y operativas.

Las conclusiones o "ideas-fuerza" más relevantes de este estudio son las siguientes:

• La forma no prevalece sobre el fondo: Un acto administrativo debe ser evaluado por sus efectos reales y no por su denominación formal. Un "requerimiento" que en la práctica decide sobre una cuestión sustantiva (competencias profesionales) e impide la continuación de un procedimiento es, a todos los efectos, un acto cualificado y, por tanto, recurrible.

• El apercibimiento de archivo o desistimiento es una cláusula de riesgo: La inclusión de esta advertencia en un acto de trámite no es un mero formulismo. Eleva de manera significativa la probabilidad de que dicho acto sea considerado cualificado por los tribunales y, por consiguiente, impugnable de forma autónoma. Debe usarse con plena conciencia de sus implicaciones procesales.

• La prudencia procedimental evita litigios: Un análisis previo, riguroso y material sobre la naturaleza y los efectos de los actos de trámite que se emiten es la mejor herramienta para prevenir la anulación de decisiones y la retroacción de procedimientos. Esta diligencia no solo ahorra costes y tiempo, sino que refuerza la seguridad jurídica.

En definitiva, un conocimiento profundo de la doctrina de los actos de trámite cualificados no es un lujo teórico, sino una herramienta de gestión indispensable que blinda la actuación administrativa, evita litigios innecesarios y, en última instancia, construye una Administración más segura y garantista.