25 de octubre de 2025

1. Introducción y Caso Analizado

La legitimación activa, es decir, la capacidad jurídica para ser parte en un proceso judicial, constituye una de las piedras angulares del derecho urbanístico municipal. Su correcta delimitación es estratégica, pues define la capacidad de un Ayuntamiento para defender sus intereses frente a actuaciones que, aunque originadas fuera de sus lindes, pueden tener un impacto directo y profundo en su territorio. El conflicto entre municipios vecinos sobre el planeamiento urbanístico es una cuestión recurrente y de gran calado, que pone en tensión la autonomía local, la ordenación coherente del territorio y el derecho a la tutela judicial efectiva.

En este contexto, la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 2761/2025 se erige como un pronunciamiento fundamental. El supuesto práctico analizado es claro y paradigmático: el Ayuntamiento de Oleiros interpone un recurso contra una Orden de la Xunta de Galicia que aprueba definitivamente una Modificación Puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Cambre. Oleiros, como municipio colindante, alega que dicha modificación le perjudica directamente. Este caso es de máxima relevancia para cualquier técnico o responsable de la Administración Local, ya que el Alto Tribunal no solo resuelve la disputa concreta, sino que sienta una doctrina jurisprudencial clara sobre los límites y las vías correctas que tiene un Ayuntamiento para impugnar el planeamiento de un municipio vecino.

A continuación, se desglosarán los hechos, el marco normativo y el razonamiento del Tribunal Supremo para extraer las lecciones prácticas que todo gestor público debe conocer.

2. Hechos y Argumentos Principales

Para comprender el alcance del fallo del Tribunal Supremo, es esencial desglosar los hechos que originaron el litigio y, especialmente, la tesis central defendida por el tribunal de instancia —el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Galicia—, que es precisamente la que el Supremo se encarga de matizar y corregir.

Los hechos más relevantes que motivaron el pronunciamiento judicial son los siguientes:

• Acto impugnado: La Orden de la Consejería de Medio Ambiente de la Xunta de Galicia, de 20 de mayo de 2021, que aprueba de forma definitiva la Modificación Puntual de las Normas de Planeamiento del Ayuntamiento de Cambre.

• Argumentos de Oleiros: El Ayuntamiento recurrente sostiene que la modificación, que reclasifica suelo rústico a urbano y urbanizable en una zona limítrofe, causa repercusiones negativas directas en su territorio. Concretamente, alega la alteración de un "pulmón verde" compartido, el agravamiento de problemas de tráfico en una zona ya congestionada y un impacto paisajístico negativo.

• Tesis del TSJ de Galicia: El tribunal de instancia desestima el recurso del Ayuntamiento de Oleiros. Si bien le reconoce legitimación para recurrir bajo el amparo del artículo 19.1.e) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) —es decir, por una posible afectación a su autonomía e intereses—, lo hace de forma muy restrictiva. Crucialmente, le niega la legitimación por la vía de la acción pública urbanística, al considerar que esta corresponde a los "ciudadanos" y no a las personas jurídico-públicas. Como consecuencia, inadmite los motivos de impugnación puramente procedimentales (como los relativos a la evaluación ambiental), al considerar que estos se esgrimían al amparo de la acción pública y que, en palabras de la propia sentencia de instancia, "carecen de un punto de conexión material con la esfera de intereses de la Corporación Municipal demandante".

Esta distinción entre la legitimación por interés propio y la legitimación por acción pública es el nudo gordiano que el Tribunal Supremo procederá a desentrañar, estableciendo el marco normativo y jurisprudencial correcto para su resolución.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial

El debate jurídico que aborda la sentencia se sustenta en un conjunto preciso de normas y pronunciamientos judiciales previos. Estas son las herramientas que el Tribunal Supremo utiliza para construir su argumentación y, finalmente, fijar la doctrina jurisprudencial que clarifica la cuestión.

Normativa Aplicable

La siguiente tabla resume las disposiciones legales clave que articulan la decisión del Tribunal:

• Constitución Española (CE) Art. 24.1.

• Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (TRLSRU) Art. 5.f) y Art. 62

• Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) Art. 19.1.a), Art. 19.1.e) y Art. 19.1.h)

• Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) Art. 63.2

Jurisprudencia Citada

El Tribunal Supremo apoya su razonamiento en una serie de sentencias previas, tanto propias como del Tribunal Constitucional, que han perfilado el alcance del derecho a la tutela judicial y la legitimación de las entidades públicas:

• Tribunal Supremo: STS de 27 de mayo de 1998 (recurso de apelación 5868/1992).

• Tribunal Supremo: STS de 31 de diciembre de 2001 (Rec. 43/2000).

• Tribunal Constitucional: STC 175/2001, de 26 de julio.

• Tribunal Constitucional: STC 311/2006, de 23 de octubre.

• Tribunal Constitucional: STC 8/2008, de 21 de enero.

El siguiente apartado analiza cómo el Tribunal Supremo interpreta y aplica este marco para resolver el caso y establecer una doctrina clara y unificada.

4. Análisis Doctrinal y de Jurisprudencia

Esta es la sección medular del análisis, donde se desentraña el razonamiento del Tribunal Supremo. Aquí se examina cómo el Alto Tribunal interpreta conceptos clave como la "acción pública" y el "interés legítimo" para definir con precisión los contornos de la legitimación de un ayuntamiento para impugnar el planeamiento de otro.

La Interpretación Restrictiva de la Acción Pública Urbanística

El Tribunal Supremo es tajante al analizar la vía de la acción pública. Concluye que la acción pública prevista en el artículo 62 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU) y en el artículo 19.1.h) de la LJCA está reservada exclusivamente a los "ciudadanos". El Tribunal sostiene que esta legitimación, que permite a cualquier ciudadano exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística de forma abstracta, no es extensible a las Administraciones Públicas como un ayuntamiento. La razón es que no existe ninguna ley que atribuya expresamente a las entidades locales esta capacidad. Por tanto, un ayuntamiento no puede actuar como un simple ciudadano en defensa de la legalidad general del planeamiento de su vecino.

La Vía Correcta: Legitimación por Interés Legítimo y Autonomía Local

Frente a la vía cerrada de la acción pública, el Tribunal Supremo confirma que un ayuntamiento sí está legitimado para impugnar el planeamiento vecino, pero a través de otros cauces. La legitimación correcta se ampara en dos preceptos de la LJCA:

1. Artículo 19.1.a): Por la tenencia de un interés legítimo. Este se materializa cuando de la anulación del acto impugnado pueda derivarse un beneficio o ventaja para el municipio recurrente, o se evite un perjuicio concreto.

2. Artículo 19.1.e): En defensa del ámbito de su autonomía, cuando el planeamiento vecino afecte al ejercicio de sus competencias o a los intereses generales que tiene encomendados.

En el caso analizado, alegaciones como la conservación de un "pulmón verde", la gestión del tráfico que desborda sus fronteras o el impacto paisajístico en la zona limítrofe son ejemplos perfectos de la defensa de intereses propios y legítimos que sí habilitan a un ayuntamiento para recurrir. La doctrina final del Supremo sintetiza estas dos vías al afirmar que la legitimación existe cuando el planeamiento vecino "afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante".

La Doctrina Jurisprudencial Fijada

El Tribunal Supremo sintetiza su razonamiento en el Fundamento de Derecho Noveno, fijando una doctrina clara y de obligado cumplimiento que resuelve definitivamente la cuestión:

«1º. Un ayuntamiento está legitimado para impugnar la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico por parte de otro ayuntamiento limítrofe o colindante, cuando afecte al ejercicio de las competencias o a los intereses generales del municipio impugnante.

2º. Los ayuntamientos no están legitimados para el ejercicio de la acción pública urbanística frente a la aprobación de un instrumento de planeamiento urbanístico».

5. Consecuencia Práctica: Anulación de la Sentencia de Instancia

El Tribunal Supremo no se limita a establecer doctrina, sino que la aplica con consecuencias procesales decisivas para el caso. Lejos de desestimar el recurso, el Alto Tribunal casa y anula la sentencia del TSJ de Galicia y ordena retrotraer las actuaciones para que la Sala de instancia dicte una nueva sentencia. La razón es de una importancia capital: al confirmar que el Ayuntamiento de Oleiros sí tenía legitimación por la afectación a sus "intereses generales" (la defensa del "pulmón verde"), el Supremo concluye que el TSJ erró al inadmitir los motivos de impugnación procedimentales. Por tanto, el tribunal gallego está ahora obligado a entrar a conocer y resolver sobre el fondo de esas alegaciones que previamente había rechazado, como las relativas al procedimiento de evaluación ambiental. Esto demuestra el poder práctico de fundamentar correctamente la legitimación: abre la puerta a que se examinen todos los argumentos del recurso.

6. Lista de Comprobación para el Gestor Público

Esta sección traduce la doctrina de la sentencia en una herramienta práctica y directa. El siguiente checklist constituye un protocolo de actuación para que un gestor municipal pueda evaluar, con rigor y seguridad jurídica, si su ayuntamiento puede impugnar el planeamiento de un municipio vecino.

• Identificación del Acto: ¿Se ha aprobado un instrumento de planeamiento (Plan General, Modificación Puntual, etc.) en un municipio limítrofe o colindante?

• Análisis de Afectación Directa: ¿El nuevo planeamiento tiene una conexión material con la esfera de intereses de nuestro municipio? (Evaluar perjuicios concretos).

• Impacto en Competencias Municipales: ¿La actuación vecina afecta directamente al ejercicio de nuestras competencias (ej. gestión de vías, servicios, medio ambiente urbano)?

• Impacto en Intereses Generales: ¿Se produce un perjuicio acreditable a intereses generales del municipio (ej. impacto paisajístico, sobrecarga de infraestructuras, pérdida de zonas verdes relevantes para la población local)?

• Exclusión de la Acción Pública: ¿Estamos fundamentando nuestra impugnación en la defensa de nuestros intereses propios y no en una defensa genérica de la legalidad urbanística (acción pública)?

• Acreditación del Perjuicio: ¿Disponemos de informes técnicos (medioambientales, de tráfico, urbanísticos) que acrediten el perjuicio o la afectación alegada?

• Fundamentación Jurídica Correcta: ¿Se ha basado el recurso en la legitimación que otorgan los artículos 19.1.a) y 19.1.e) de la LJCA, y no en el 19.1.h)?

La correcta cumplimentación de esta lista no solo aumenta las probabilidades de éxito del recurso, sino que también ayuda a evitar errores frecuentes que pueden resultar costosos.

7. Errores Frecuentes y Advertencias

La jurisprudencia analizada permite identificar errores comunes que pueden conducir a la inadmisión de un recurso, lo que supone un malgasto de recursos públicos y deja desprotegidos los intereses municipales. Es fundamental conocer y evitar estas trampas procesales.

1. Invocar la Acción Pública: Fundamentar la legitimación de un ayuntamiento en la "acción pública" es un error de base que contraviene directamente la doctrina del Tribunal Supremo. Hacerlo conducirá a la inadmisión de los motivos de impugnación basados en este argumento.

2. Limitarse a Alegaciones Formales o Procedimentales: Impugnar el planeamiento vecino basándose únicamente en vicios de procedimiento (por ejemplo, si la evaluación ambiental debió ser ordinaria en vez de simplificada) sin conectarlos con un perjuicio material y propio, será desestimado por falta de legitimación para ese motivo concreto. El principio subyacente es que una parte solo tiene legitimación para alegar un vicio si la corrección de este puede afectar a sus derechos o intereses. Un vicio formal que no causa un perjuicio tangible al municipio vecino es, desde su perspectiva, una "lesión" sin "lesionado", lo que le impide invocarlo con éxito.

3. No Acreditar el Perjuicio Concreto: No basta con realizar alegaciones genéricas sobre un "impacto". Es crucial, como subraya la sentencia, probar y documentar con informes técnicos la afectación negativa en el propio territorio o en los intereses municipales. La mera colindancia geográfica no es suficiente por sí misma para justificar la legitimación.

4. Intentar Fiscalizar la Potestad de Planeamiento Ajena: Un ayuntamiento no puede erigirse en un "ente fiscalizador" de la forma en que el municipio vecino ordena su territorio. El objeto del recurso debe ser la defensa de los intereses propios afectados, no la corrección de la política urbanística ajena por considerarla inadecuada en abstracto.

Evitar estos errores es el primer paso para una defensa jurídica eficaz, de donde se derivan lecciones prácticas de gran valor.

Lecciones

Esta sección destila el análisis previo en un resumen ejecutivo con las implicaciones prácticas más importantes de la sentencia para el día a día del profesional de la Administración Local.

1. Doble Vía de Legitimación: El funcionario debe interiorizar que existen dos tipos de legitimación con destinos muy diferentes: la acción pública (vedada para el Ayuntamiento) y la defensa de intereses propios (la única vía correcta y viable). Toda la estrategia procesal, desde la redacción de los informes técnicos hasta la interposición del recurso, debe enfocarse en la segunda.

2. La Carga de la Prueba es Clave: La legitimación no se presume, se demuestra. Es imperativo que, antes de iniciar cualquier litigio, se prepare una sólida base probatoria. Esto implica encargar y disponer de informes técnicos rigurosos que cuantifiquen y objetiven el impacto negativo del planeamiento vecino sobre las infraestructuras, el medio ambiente o los servicios del propio municipio.

3. Colaboración Intermunicipal Preventiva: Quizás la lección más importante sea la de evitar el litigio. La sentencia menciona el trámite de audiencia a municipios limítrofes (previsto por ejemplo en el art. 60.7 de la Ley del Suelo de Galicia). Este tipo de trámites deben utilizarse de forma proactiva. Es el momento de presentar alegaciones fundadas, negociar con el municipio vecino y buscar soluciones concertadas que eviten la vía judicial. La prevención y el diálogo institucional son siempre más eficientes que el conflicto.

Conclusión

La Sentencia del Tribunal Supremo 2761/2025 es un fallo clarificador y de gran trascendencia práctica para las relaciones intermunicipales en materia de urbanismo. Supone un punto de inflexión al delimitar con precisión las reglas del juego cuando un ayuntamiento se siente perjudicado por las decisiones de planeamiento de un vecino.

La respuesta jurídica que ofrece el Alto Tribunal es inequívoca: un ayuntamiento puede y debe defenderse, pero no como un "ciudadano" más que vela por la legalidad abstracta, sino como una entidad pública que protege activamente sus competencias e intereses legítimos. Se consagra así un modelo de legitimación basado en la afectación real y demostrable, y no en la mera discrepancia con el modelo territorial ajeno.

En consecuencia, la importancia de seguir el cauce procedimental y de fundamentación correctos es absoluta. La elección de la vía de impugnación adecuada, amparada en los artículos 19.1.a) y 19.1.e) de la LJCA, no es una mera formalidad. Así pues, se convierte en la condición indispensable para que el recurso sea admitido y pueda prosperar. Actuar con este rigor técnico y jurídico es la única forma de evitar litigios infructuosos y garantizar la tutela judicial efectiva de los intereses municipales.

📰 Lectura recomendada:

👉 Por JR CHAVES (2025) — “No habrá acción pública para los malvados entes locales” — Blog de De la Justicia.