15 de noviembre de 2025

1. Introducción y Caso Analizado

Los conflictos entre Administraciones Públicas, especialmente en un ámbito tan sensible como el urbanismo, constituyen un campo de batalla jurídico donde el conocimiento del terreno procesal es tan importante como la solidez de los argumentos de fondo. La defensa de los actos municipales, como el otorgamiento de una licencia, no solo depende de su ajuste a la legalidad material, sino también del manejo estratégico y riguroso de los plazos y procedimientos que rigen las controversias interadministrativas. Un error de cálculo en este ámbito puede llevar a que un acto válido en su origen quede expuesto o, por el contrario, que una impugnación legítima fracase por motivos puramente formales.

La Sentencia del Tribunal Supremo 620/2025, de 23 de mayo (recurso de casación 2371/2023), nos ofrece un supuesto práctico de extraordinaria relevancia. El caso se origina cuando la Generalidad de Cataluña, en ejercicio de sus competencias urbanísticas, solicita a un Ayuntamiento —el de Calders— que inicie un procedimiento de revisión de oficio contra una licencia de legalización de un cobertizo. Ante la negativa del Ayuntamiento por silencio administrativo, la Generalidad acude a los tribunales. La controversia que llega hasta el Tribunal Supremo no es si la licencia era legal o no, sino una cuestión previa y determinante: ¿qué plazo tenía la Generalidad para recurrir judicialmente esa negativa? Este análisis es de máxima relevancia para los funcionarios de la Administración Local, pues subraya cómo una correcta interpretación de los plazos procesales puede convertirse en la principal línea de defensa de la autonomía y los actos municipales, evitando la inadmisibilidad de recursos por extemporaneidad.

A continuación, se desglosa el itinerario fáctico y procesal que condujo a esta importante doctrina jurisprudencial.

2. Hechos y Argumentos Principales

Para comprender el alcance de la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, es fundamental reconstruir el iter procesal y los argumentos esgrimidos por cada una de las Administraciones enfrentadas. Solo así podemos apreciar cómo una cuestión aparentemente formal —el cómputo de un plazo— se convierte en el eje central que decide el litigio.

Los hechos clave que dieron forma a este caso son los siguientes:

1. Solicitud inicial: El 13 de octubre de 2016, el director general de Urbanismo de la Generalidad de Cataluña solicita formalmente al Ayuntamiento de Calders que inicie el procedimiento de revisión de oficio de una licencia de legalización de un cobertizo concedida por el municipio.

2. Respuesta municipal: El Ayuntamiento desestima la solicitud por la vía del silencio administrativo, al no dictar ni notificar una resolución expresa en el plazo legalmente establecido.

3. Primera instancia: El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 13 de Barcelona dicta la sentencia nº 228/2021, de 2 de julio, que inadmite el recurso interpuesto por la Generalidad, al considerar que esta carecía de legitimación activa para instar dicha revisión.

4. Apelación: El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en su sentencia n.º 4336/2022, de 7 de diciembre, revoca la decisión del Juzgado. Basándose en una sentencia previa del Tribunal Supremo (la STS 250/2021), reconoce la legitimación de la Generalidad y ordena al Ayuntamiento tramitar el procedimiento de revisión solicitado.

5. Recurso de casación: El Ayuntamiento de Calders interpone recurso de casación ante el Tribunal Supremo contra la citada sentencia del TSJ. Su argumento principal no se centra ya en la legitimación (que acepta), sino en la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo inicial de la Generalidad, defendiendo que se interpuso fuera del plazo legal.

Tesis Enfrentadas

La controversia jurídica sobre los plazos aplicables se puede sintetizar en la siguiente tabla, que contrapone las posturas de ambas Administraciones:

Ayuntamiento de Calders (recurrente). Sostiene que, al tratarse de un requerimiento entre Administraciones, son aplicables los plazos específicos del art. 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) y art. 65 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL): un mes para entender rechazado el requerimiento por silencio y dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo.

Generalidad de Cataluña (recurrida). Defiende que el requerimiento se basa en una potestad urbanística autonómica (art. 208 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña) y, por tanto, se aplican los plazos generales del silencio administrativo de la Ley de Procedimiento Administrativo: tres meses para resolver y seis meses para recurrir (art. 46.1 LJCA).

Esta colisión de interpretaciones exige un análisis detallado del marco normativo y jurisprudencial que el Tribunal Supremo utiliza para dirimir la cuestión.

3. Marco Normativo y Jurisprudencial

La correcta resolución de un conflicto jurídico como el presente depende de la precisa identificación e interpretación sistemática de las normas y sentencias aplicables. El Tribunal Supremo fundamenta su decisión en un conjunto de preceptos que regulan, por un lado, el procedimiento administrativo general y, por otro, las especialidades de los litigios entre Administraciones Públicas.

Las normas jurídicas clave que el Alto Tribunal identifica como objeto de interpretación son las siguientes:

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC):

  • Artículo 107 (Declaración de lesividad).

  • Artículo 21.3 (Plazo general para resolver).

• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL):

  • Artículo 65 (Impugnación de actos locales por otras Administraciones).

• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA):

  • Artículo 44 (Requerimiento previo entre Administraciones).

  • Artículo 46.1 (Plazo para recurrir actos presuntos).

  • Artículo 46.6 (Plazo para recurrir tras requerimiento).

Jurisprudencia Citada

El razonamiento del Tribunal Supremo no se construye en el vacío, sino que se apoya y matiza su propia doctrina anterior. Las sentencias clave en este caso son:

• STS 250/2021, de 24 de febrero (recurso de casación 8174/2019): Sentencia fundamental que estableció la legitimación de la Administración autonómica catalana para instar la revisión de oficio de licencias municipales en virtud del art. 208 del TRLUC, considerándola una potestad administrativa específica y no un mero interés legítimo.

• STS 620/2025, de 23 de mayo (recurso de casación 2371/2023, ECLI:ES:TS:2025:2548): La propia sentencia objeto de este estudio, que fija la doctrina sobre los plazos aplicables a la impugnación de la negativa a dicho requerimiento.

Con este marco normativo y jurisprudencial, estamos en condiciones de adentrarnos en el análisis doctrinal que realiza el Tribunal Supremo.

4. Análisis Doctrinal y de Jurisprudencia

Esta sección constituye el núcleo de nuestro estudio, pues en ella se desglosa el razonamiento jurídico del Tribunal Supremo para fijar una doctrina jurisprudencial clara sobre los plazos en conflictos interadministrativos de esta naturaleza. La argumentación del Tribunal es un ejercicio de precisión que distingue conceptos y aplica el principio de especialidad normativa.

El razonamiento del Alto Tribunal se desarrolla a través de los siguientes puntos clave:

• Distinción entre legitimación y procedimiento: El Tribunal parte de su doctrina anterior, sentada en la STS 250/2021, que ya había reconocido la legitimación de la Generalidad para instar la revisión de oficio. Sin embargo, aclara de forma taxativa que una cosa es tener la potestad para solicitar algo y otra muy distinta es el procedimiento y los plazos para impugnar judicialmente la negativa a esa solicitud. Esta segunda cuestión no había sido resuelta en la sentencia anterior y es el objeto central de este nuevo pronunciamiento.

• La naturaleza del acto: El Tribunal califica la solicitud de la Generalidad no como la petición de un interesado común, sino como un "requerimiento" formal entre Administraciones Públicas, realizado en el ejercicio de una potestad administrativa que le confiere la normativa sectorial autonómica. Esta calificación es determinante, pues activa un régimen jurídico específico.

• Aplicación de la normativa específica: A partir de la calificación como "requerimiento", el Tribunal Supremo descarta la aplicación de los plazos generales del silencio administrativo (los tres meses para resolver del art. 21.3 LPAC y los seis meses para recurrir del art. 46.1 LJCA) que defendía la Generalidad. En su lugar, y en aplicación del principio de especialidad, invoca la normativa específica para litigios entre Administraciones Públicas. El Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia es meridiano al señalar que esta potestad de instar la revisión debe ejercerse, en primer lugar, dentro del plazo de cuatro años para declarar la lesividad (art. 107 LPAC). A partir de ahí, las normas procesales aplicables son:

  • El art. 44.3 de la LJCA y el art. 65 de la LBRL, que establecen un plazo de un mes para que el requerimiento se entienda rechazado por silencio.

  • El art. 46.6 de la LJCA, que fija un plazo de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo desde que el requerimiento se entiende presuntamente rechazado.

Esta interpretación lleva al Tribunal Supremo a fijar una doctrina jurisprudencial clara y precisa, que se resume en el Fallo Primero y se desarrolla en el Fundamento de Derecho Quinto de la sentencia:

Cuando una Administración Autonómica, legitimada por su normativa sectorial, solicita a un Ayuntamiento que inicie la revisión de oficio de un acto anulable (como una licencia urbanística):

1. El requerimiento para instar la declaración de lesividad debe formularse dentro del plazo de cuatro años desde que se dictó el acto, conforme al artículo 107 de la LPAC.

2. El requerimiento se entenderá rechazado si el Ayuntamiento no contesta en el plazo de un mes desde su recepción (conforme al art. 44.3 LJCA y art. 65 LBRL).

3. El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo frente a ese rechazo (expreso o por silencio) es de dos meses, computados desde el día siguiente a la notificación del acuerdo expreso o desde que se entienda presuntamente rechazado el requerimiento (conforme al art. 46.6 LJCA).

A partir de este análisis doctrinal, es posible construir una herramienta práctica que guíe la actuación del gestor público local ante situaciones similares.

5. Lista de Comprobación

La doctrina del Tribunal Supremo puede traducirse en una herramienta práctica y directa para gestionar correctamente las solicitudes de revisión de oficio provenientes de otra Administración, minimizando riesgos procesales. A continuación, se presenta un checklist para el funcionario local.

• Recepción y calificación: Al recibir una solicitud de otra Administración para revisar un acto propio (ej. una licencia), verificar si se invoca una potestad legal específica (como el art. 208 TRLUC) que le confiere legitimación. No es una solicitud de un particular, es un requerimiento interadministrativo.

• Análisis del plazo de la solicitud: Comprobar si la solicitud de revisión se ha presentado dentro del plazo legalmente establecido para ello. Por ejemplo, en el caso de actos anulables, la Administración requirente debe instar la declaración de lesividad dentro del plazo de cuatro años desde que se dictó el acto (art. 107 LPAC).

• Identificación del procedimiento aplicable: Reconocer que se trata de un requerimiento entre Administraciones y, por tanto, se rige por las normas especiales de la LBRL y la LJCA, no por las reglas generales del procedimiento administrativo común.

• Cómputo del plazo de respuesta: Tener presente que el plazo para contestar expresamente, o para que la solicitud se entienda rechazada por silencio administrativo, es de un mes desde su recepción (art. 44.3 LJCA / art. 65 LBRL).

• Previsión del plazo de impugnación judicial: Ser consciente de que la Administración requirente dispone de un plazo de dos meses desde la notificación de la respuesta expresa o desde el fin del mes del silencio para interponer un recurso contencioso-administrativo (art. 46.6 LJCA / art. 65 LBRL).

• Acción recomendada: Tramitar y responder expresamente al requerimiento en el plazo de un mes. Esta actuación es estratégicamente superior al silencio, ya que una denegación expresa y debidamente notificada fija un dies a quo (fecha de inicio) inequívoco para el cómputo del plazo de dos meses para recurrir, eliminando ambigüedades y fortaleciendo la posición del Ayuntamiento en una eventual defensa por extemporaneidad.

El uso sistemático de esta lista de comprobación puede prevenir errores comunes que acarrean graves consecuencias procesales.

6. Errores Frecuentes y Advertencias

Incurrir en errores de interpretación procesal puede tener consecuencias muy negativas, desde la anulación de actos que de otro modo serían firmes hasta la generación de litigios costosos e innecesarios. El caso analizado nos permite identificar varios errores frecuentes que deben evitarse.

1. Confundir legitimación con procedimiento: Es un error grave creer que, porque una ley autonómica otorga legitimación para instar una revisión, los plazos para impugnar la negativa también se rigen por esa ley o por las normas generales de la LPAC. La sentencia deja claro que la legislación básica del Estado en materia de régimen local y jurisdiccional (LBRL y LJCA) establece las reglas procesales específicas que prevalecen.

2. Aplicar el plazo general de silencio administrativo (6 meses): Aplicar el plazo de seis meses del art. 46.1 LJCA a un requerimiento entre administraciones es, como demuestra la sentencia, un error fatal. La norma especial del art. 46.6 LJCA, que establece un plazo de dos meses, es la única aplicable en estos supuestos.

3. No responder al requerimiento en plazo: La inactividad y la confianza en el silencio administrativo son una mala estrategia. No responder dentro del mes no impide que la otra Administración pueda recurrir; simplemente activa los plazos para que lo haga. Una respuesta expresa, aunque sea para denegar la solicitud, otorga mayor control y seguridad jurídica al Ayuntamiento.

4. Negar la legitimación de la C.A. sin base: Aunque en este caso el error lo cometió el Juzgado de primera instancia, sirve como advertencia para la Administración local. Rechazar de plano un requerimiento basándose en una supuesta falta de legitimación que ya ha sido reconocida y asentada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS 250/2021) es una estrategia abocada al fracaso en instancias superiores.

Evitar estos errores constituye la principal lección práctica que se deriva del análisis de este caso.

7. Lecciones para el Funcionario Local

Más allá del caso concreto, la STS 620/2025 ofrece un decálogo práctico de lecciones fundamentales para la gestión diaria en la Administración Local. A continuación, se destilan las enseñanzas más importantes.

1. Jerarquía Normativa y Especialidad: En los conflictos entre Administraciones, las normas especiales siempre prevalecen sobre las generales. Los artículos 44 y 46.6 de la LJCA y el artículo 65 de la LBRL conforman un régimen específico para las controversias interadministrativas que desplaza a las normas generales de procedimiento de la LPAC. La legislación básica del Estado en materia de régimen local y jurisdiccional es de aplicación preferente y debe ser conocida en profundidad.

2. El Silencio Administrativo no es Uniforme: El significado, los efectos y los plazos derivados del silencio administrativo varían drásticamente según el contexto. El silencio en respuesta a un requerimiento de otra Administración (que activa un plazo de impugnación de dos meses) no es equiparable al silencio ante una solicitud de un ciudadano (que puede activar un plazo de seis meses). Conocer esta distinción es crucial para la seguridad jurídica.

3. La Importancia de la Gestión Procesal Activa: La sentencia es la prueba fehaciente de que una defensa exitosa puede basarse en un aspecto puramente procesal como la extemporaneidad. Esto obliga al gestor local a ser extremadamente riguroso no solo con el fondo del asunto, sino también con el cumplimiento de todos los plazos y trámites. La defensa de los actos municipales comienza con una gestión impecable del procedimiento.

Estas lecciones refuerzan la necesidad de una formación continua y un enfoque proactivo en la gestión jurídico-administrativa local.

8. Conclusión

La decisión final del Tribunal Supremo en el caso analizado fue clara: estimó el recurso de casación del Ayuntamiento de Calders y, en consecuencia, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo original de la Generalidad por haber sido interpuesto fuera de plazo. El tribunal consideró que el recurso, presentado el 15 de noviembre de 2017, excedía con creces el plazo legal de dos meses, que había finalizado casi un año antes.

En respuesta a la cuestión de interés casacional, la sentencia establece una doctrina inequívoca: el plazo para impugnar judicialmente la negativa, ya sea expresa o presunta, a un requerimiento de revisión de oficio formulado por una Administración contra otra, es de dos meses. Este plazo se computa desde la recepción de la negativa expresa o, en caso de silencio, una vez transcurrido un mes desde la presentación del requerimiento.

La lección final de esta sentencia es la importancia capital del rigor procedimental y el conocimiento profundo de los plazos procesales. En el complejo entramado de las relaciones interadministrativas, el cumplimiento escrupuloso de estas formalidades no es un mero trámite burocrático, sino una garantía fundamental de seguridad jurídica. Para la Administración Local, dominar estas reglas es una herramienta esencial para proteger sus actos frente a impugnaciones, evitar nulidades por motivos formales y, en definitiva, salvaguardar su autonomía.